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Entretien avec Claire Beaugrand – Fondements et perspectives de la crise politique koweïtienne

Par Claire Beaugrand, Justine Clément
Publié le 07/11/2023 • modifié le 07/11/2023 • Durée de lecture : 12 minutes

Crédits photo : This picture taken on October 27, 2022 shows an aerial view Kuwait City overlooking the Gulf waters.
YASSER AL-ZAYYAT / AFP

Pouvez-vous nous parler de la tradition politique du Koweït et des raisons de sa singularité parmi les monarchies du Golfe ?

Dans le contexte actuel de renforcement de l’autoritarisme dans le Golfe, le modèle koweïtien fait figure de modèle dysfonctionnel et, sur cette base, est largement décrié et décrédibilisé. C’est une manière de critiquer cette démocratie ou plutôt « semi-démocratie » et justifier l’appel à un « homme fort » pour diriger le Koweït comme c’est le cas dans les autres pays du Golfe. Ces derniers ont en effet, réussi, lors de diverses successions avec une tendance très nette à la patrilinéarité qui n’était pas forcément prépondérante dans le Golfe, à passer le pouvoir à la génération suivante, qu’il s’agisse de Mohammed ben Zayed aux Émirats arabes unis, de Mohammed ben Salmane en Arabie saoudite, de Tamim ben Hamad al-Thani au Qatar [1], pour ne citer que ceux qui entendent afficher clairement leur style personnel et leur dynamisme. Ces derniers fournissent la preuve vivante que pour réformer un pays et le faire aller de l’avant, un homme fort vaut mieux qu’un Parlement élu qui paralyse les décisions politiques. De fait, il est de plus en plus difficile d’analyser comme un seul bloc les six monarchies du Golfe, pour des raisons notamment de « dépendance au sentier » [2] (« path dependency ») et le Koweït de fait connaît une tradition politique parlementaire différente de celle des autres pays.

Avec la proclamation de la Constitution en 1962, le pays a en effet adopté un régime monarchique doté d’un Parlement. C’est un système unicaméral qui élit les 50 membres de son Assemblée nationale (majlis al umma) tous les quatre ans auxquels s’ajoutent ex officio les 15 membres du gouvernement. À la veille de l’invasion irakienne en 1990, l’Émir a essayé d’affaiblir l’Assemblée en la remplaçant par un Parlement doté de moins de pouvoir, mais sans succès. L’Assemblée nationale a été rétablie dès la libération du pays. À Koweït, les citoyens sont habitués à leurs acquis démocratiques si imparfaits soient-ils, de sorte que la famille royale n’est jamais revenue dessus. Le Koweït est le seul des six pays du Golfe dont le Parlement a le pouvoir de faire tomber des ministres même si le gouvernement n’est pas issu de la majorité parlementaire. Il est donc plus puissant que ceux de ses voisins, même si ses pouvoirs restent aussi limités et que comme ailleurs dans les pays du Conseil de Coopération du Golfe (CCG), les partis politiques demeurent interdits.

D’après Michael Herb dans The Wages of Oil [3], il y a deux phénomènes qui expliquent la singularité de Koweït et l’adoption d’une constitution démocratique en 1962 : l’irrédentisme irakien, d’une part et la figure réformiste du Cheikh de l’époque, Abdallah al-Salem (r.1950-1965) d’autre part. Le contexte géopolitique importe ici : en 1961, le Koweït est le premier pays - mise à part l’Arabie saoudite - à obtenir son indépendance et dès sa création, l’Irak refuse de reconnaître sa souveraineté. En termes diplomatiques, le régime koweïtien doit alors rechercher le soutien des membres de la communauté internationale pour assurer sa survie et la mise en place d’un système (semi-) démocratique l’aide dans ses efforts de reconnaissance, en lui conférant une certaine légitimité. Pour rappel, la région est alors dominée par le nationalisme arabe, porté par la figure égyptienne de Nasser mais aussi décliné en Irak ; beaucoup de Koweïtiens, notamment issus de l’élite économique urbaine (hadhar), y sont acquis et le Cheikh Abdallah préfère accéder à leurs aspirations démocratiques dans un contexte où il existe aussi au sud de l’Arabie une surenchère marxiste qui appelle à la chute des dynasties. Enfin, ces aspirations démocratiques ne sont pas venues de nulle part : plusieurs émirats du Golfe, dont le Koweït, avaient vu fleurir, en 1938, des mouvements réclamant le partage du pouvoir politique. Lors de la proclamation de la Constitution, en 1962, l’élite économique embrasse ce particularisme démocratique koweïtien, qui singularise depuis cette monarchie au sein des pays du Golfe.

Depuis plusieurs années, le pays semble plongé dans une crise politique. D’ailleurs, les dernières élections législatives du 6 juin 2023 sont les septièmes organisées en dix ans. Pourriez-vous nous expliquer les facteurs de cette instabilité ?

L’instabilité dans laquelle est plongé le pays depuis une vingtaine d’années tient en partie au fait que les enjeux de succession se jouent désormais au Parlement. En conséquence, tant que la succession reste incertaine, la vie politique est, elle aussi, instable. Rappelons les règles tacites et constitutionnelles de succession au sein de la famille régnante des Al-Sabah. Tout d’abord la Constitution koweitienne de 1962, art. 4. al. 1 stipule que « Le Koweït est un Émirat héréditaire, dont la succession se fait parmi les descendants du défunt Moubarak al-Sabah » - Moubarak ayant régné entre 1896 et 1915. À sa mort, ses fils Jaber (1915-17) et Salem (1917-21), ont exercé le pouvoir à tour de rôle et la pratique s’est par la suite instituée, lors du choix du futur Émir, de choisir ce dernier en alternant les descendants de la branche des Jaber et de celle des Salem. Le prince héritier est choisi par l’Émir dans le délai d’un an après son accession au pouvoir (art. 4. al. 2). Le Parlement, qui doit valider la nomination par un vote majoritaire (art. 4. al. 3) avait jusque dans les années 2000 un rôle presque procédural ou honorifique entérinant les choix de la famille royale.

Or deux événements importants sont venus changer cet équilibre des pratiques et ont conféré au Parlement une importance stratégique nouvelle pour la succession : la dissociation des rôles de Prince héritier et de premier ministre en 2003, d’abord, et, ensuite, la fin de l’alternance des branches en 2006, qui toutes deux obligent les candidats à la succession à s’assurer des soutiens au sein des députés.

Jusqu’en 2003, le prince héritier était aussi Premier ministre et bénéficiait de l’immunité conférée par ce double statut. En 2003, les deux fonctions sont dissociées : Saad al-Abdallah al-Salim al-Sabah, qui les cumulait, garde uniquement le titre de prince héritier et Sabah al-Ahmed al-Jaber al-Sabah est nommé premier Premier ministre, ce qui l’expose ainsi aux interpellations et aux questions parlementaires. Sabah al-Ahmed, ancien ministre des Affaires étrangères, noue ainsi des alliances pour s’assurer du vote du Parlement, et faire voter son programme de gouvernement. Premier ministre de 2003 à 2006 et candidat à la succession, Sabah al-Ahmed est un fin politicien qui dispose de nombreux soutiens au sein des députés. C’est une première étape vers l’immiscion des questions de succession dans la vie parlementaire koweïtienne.

La seconde étape, encore plus déterminante intervient en 2006 lorsqu’à la mort de Jaber al-Ahmad al-Sabah (r.1977-2006), Sabah al-Ahmad évince du trône, à son profit, le prince héritier d’alors, Saad al-Abdallah, en recourant à un vote du Parlement pour le déclarer inapte et se faire proclamer Émir. Ce coup de force a plusieurs implications. D’abord, il rompt avec la pratique de l’alternance entre les candidats des branches Jaber et Salem. Certes, il était arrivé que deux Salem se succèdent (Abdullah al-Salem (r.1950-1965) et Sabah al-Salem, r.1965-77)), mais cette fois, Sabah enterre la coutume en nommant son frère Nawaf-al Jaber prince héritier, ce qui porte à trois le nombre d’Émir issus des Jaber (et désormais quatre avec le nouveau prince héritier Mishaal depuis 2020). En outre, en invoquant l’article 4 pour écarter Saad al-Abdallah, il attire l’attention sur cet article et notamment son alinéa 1, qui ouvre la voie, maintenant que l’alternance est de facto terminée, aux ambitions de prétendants provenant d’autres branches descendant de Moubarak. Ensuite, la manœuvre renforce le poids du Parlement dans la succession qui doit, rappelons-le, approuver la nomination du Prince héritier faite par l’Émir par un vote majoritaire, mais s’il le refusait (chose qui ne s’est jamais vue), pourrait constitutionnellement (art. 4 al. 4) choisir le prince héritier parmi une liste d’au moins trois noms soumise par l’Émir. Dès lors, tous les prétendants à la succession sont à la manœuvre pour s’assurer le soutien du Parlement dans tout cas de figure. Ce mécanisme est exacerbé par la santé fragile de l’Émir qui fait redoubler les spéculations sur le prochain prince héritier.

Le Parlement est donc particulièrement impliqué dans les querelles de succession. Ces dernières ont d’ailleurs marqué la fin de la décennie 2000 avec la rivalité exacerbée entre Nasser al-Mohammed al-Ahmed al-Jaber al-Sabah, alors Premier ministre, et Ahmed al-Fahd al-Sabah, ministre du Pétrole, tous deux soutenus par des groupes parlementaires distincts. Le premier a constitué une alliance plutôt avec les députés chiites et l’élite économique des familles marchandes alors que le second, doté d’un héritage familial arabe nationaliste (son père a combattu en 1967) cherche, même après sa démission et celle de son rival, le soutien de députés mécontents du gouvernement composé d’islamistes ou de tribaux, à l’agenda assez hétéroclite mais unis par leur opposition.

Les élections législatives du 6 juin 2023 interviennent après l’invalidation de celles de septembre 2022 par la Cour constitutionnelle koweïtienne. Ces dernières avaient vu le retour en force de l’opposition, notamment après plusieurs années de boycott. Les résultats de juin 2023 affirment à nouveau la victoire et le poids de cette opposition. Que nous dit ce paysage parlementaire sur la vie politique et sociale du Koweït ?

Le terme d’« opposition », à Koweït, renvoie à des députés qui refusent de voter systématiquement en faveur du programme du gouvernement mais la réalité recouvre des positions politiques très variées pour motiver cette absence de coopération avec l’exécutif, qui peuvent être libérales, ou au contraire conservatrices - islamistes ou tribales -, certaines sont parfois qualifiées de populistes du fait de leur volonté affichée de représenter « le peuple » contre les élites traditionnelles hadhar. Rappelons qu’en l’absence de partis, il n’y a pas de discipline de vote et le vote des députés peut changer d’une proposition de loi à l’autre.

Ce qui est sûr, c’est que l’opposition koweïtienne, qui vote contre les mesures proposées par le gouvernement nommé, est soutenue et résiliente depuis le milieu des années 2000, redoublant même depuis 2011 quand certains députés ont réussi à mobiliser les citoyens dans la rue - allant même jusqu’à la prise d’assaut du Parlement - ce qui leur a valu des condamnations en justice. Après ces épisodes de mobilisation, l’opposition avait boycotté les scrutins de 2012 et 2013 pour protester contre l’amendement de la loi électorale, décidé par l’exécutif unilatéralement. Elle était revenue en force aux élections de 2016, mettant fin à une stratégie de boycott assez stérile. Elle reste, malgré sa disparité, une force incompressible, parce qu’elle reflète les frustrations et les aspirations d’une catégorie sociale qui monte en puissance : les classes moyennes, opposées au rôle historiquement prédominant de l’élite marchande urbaine. L’importance de cette « opposition » incarne ainsi un phénomène de démocratisation sociale des élites politiques au Koweït.

L’instabilité politique ralentit la mise en place de réformes structurelles, nécessaires pour impulser la diversification de l’économie nationale. Selon vous, comment le pays peut-il dépasser cette paralysie politique et préparer sereinement l’ère post-pétrolière ?

Il appartient à la classe politique koweïtienne de trouver un compromis permettant plus d’efficacité politique. De mon point de vue, ce qui est important de souligner, c’est que le pays a un modèle économique et politique différent des autres pays du Golfe qui en fait sa force et sa faiblesse. On a trop souvent tendance à mesurer le développement des pays du Conseil de Coopération du Golfe à l’aune de ce qu’il s’est passé à Dubaï dans les années 2000 et à partir de là, de déduire que le Koweït est en « retard » par rapport aux autres. Mais cette vision est normative et ne prend pas assez en compte les singularités de chaque États. Il est possible pour le Koweït d’avoir une transition vers l’après-pétrole différente, voire plus lente, mais avec un consensus social plus important.

La réputation économique du pays pâtit néanmoins de cette absence de coopération entre les pouvoirs exécutif et législatif. Par exemple, le Koweït est mal classé par les agences de notations du fait des problèmes de financement de son budget, qui sont avant tout des problèmes de liquidité. Pour lever de l’argent sur les marchés internationaux, le gouvernement a en effet besoin de faire passer une loi l’y autorisant au Parlement, or le Parlement dominé par l’opposition s’y refuse. De sorte que le gouvernement puise, pour équilibrer son budget, dans le Fonds de réserve des générations futures de son fonds souverain. La mesure est impopulaire car les Koweïtiens ont l’impression de dilapider ce qui, de droit, revient aux générations futures.

Un autre facteur qui explique les contraintes particulières du gouvernement koweïtien en matière de diversification économique est la réglementation du régime foncier. Dans les autres pays du Golfe, les membres de la famille royale peuvent céder des terrains à des fins de développement immobilier, industriel ou touristique, à la base de leur modèle de développement ultra-rapide. Cela n’existe pas à Koweït puisque le territoire koweïtien est propriété de l’État. Pour le céder, le gouvernement doit obtenir l’approbation du Parlement et procéder selon une régulation de « build-operate-tranfer » (BOT), ce qui explique la moindre frénésie immobilière par rapport aux autres pays du Golfe. Un dernier exemple qui illustre la singularité du développement économique de Koweït est le cas de la réglementation de la vente et de la consommation d’alcool. À Dubaï, Abu Dhabi ou Doha, il est tout à fait possible de boire de l’alcool dans les hôtels internationaux car cela permet de satisfaire la clientèle étrangère. Malgré les frictions parfois avec les nationaux, la vente d’alcool permet de favoriser l’industrie touristique et l’accueil des expatriés. Le Koweït est encore aujourd’hui un émirat « dry », c’est-à-dire où la vente et la consommation d’alcool sont interdites car une mesure les autorisant ne passerait pas au Parlement. Ce dernier, qui exprime d’une certaine façon les préférences des nationaux, ne fait pas de concessions pour favoriser la présence étrangère. On voit combien les modèles de développement sont différents dans le Golfe et reflètent l’équilibre entre choix économiques et droits et libertés politiques.

Nawaf al-Ahmad al-Jaber al-Sabah, actuel Émir du Koweït, est âgé de 86 ans et en mauvaise santé. Il a d’ailleurs délégué au prince héritier, Mishaal al-Ahmad al-Jaber al-Sabah, ses pouvoirs. On peut donc penser que la nomination d’un prince héritier va se décider dans les prochaines années. Y a-t-il des candidats sérieux pour la succession ?

Ils sont assez nombreux et leurs chances d’être nommés ou leur caractère de favori(s) changent au fil du temps. Il y a eu, par exemple, un potentiel candidat, Nasser al-Ahmad al-Sabah, fils de l’Émir Sabah al-Ahmed et ancien ministre de la Défense. Populaire pour ses velléités anti-corruption notamment au sein de ce dernier ministère, il avait été en charge du projet de la « Cité de la Soie » et de la création d’un grand hub sur le nord de la baie de Koweït, pour servir de point d’appui à la Chine pour ses « Nouvelles Routes de la Soie ». Il est mort en décembre 2020 avant que son tour ne puisse arriver.

Dans le schéma de succession actuel, il y a pour prendre la relève de l’Émir Nawaf al-Ahmad, souffrant et souvent absent pour traitement en Italie, le prince héritier, son demi-frère, Mishaal al-Ahmad, à qui l’Émir a délégué ses pouvoirs, en novembre 2021. Plusieurs noms circulent pour la future position de prince héritier, mais il est difficile d’évaluer les chances de chacun. On peut citer les membres de la famille royale ayant eu des responsabilités gouvernementales importantes : l’ancien Premier ministre Nasser al-Mohammed al-Ahmed al-Jaber al-Sabah, qui a chuté en 2011, éclaboussé par des affaires de corruption et ennemi politique de Ahmed al-Fahd qui a même reconnu et demandé pardon d’avoir fabriqué une fausse vidéo de Nasser al-Mohammed l’impliquant dans un complot pour renverser l’Émir. Le Premier ministre, qui lui a succédé, Jaber al-Moubarak, de la branche des Hamad, est aussi disqualifié pour des faits de corruption et le détournement du fonds de pension de l’armée, dénoncés par Nasser al-Ahmad al-Sabah ; d’autres ministres sont pressentis, comme Talal Khaled al-Ahmad al-Sabah, le ministre de l’Intérieur.

Celui sur lequel la presse a accordé beaucoup d’attention dernièrement, du fait de son retour au gouvernement en tant que ministre de la Défense en juin 2023 est Ahmed al-Fahd al-Sabah. De fait, les candidats au titre de prince héritier ont eu tendance à éviter les portefeuilles ministériels importants pour ne pas s’attirer le ressentiment du Parlement ou de la population, au moment de la succession. On assiste malgré cela à un retour sur la scène politique d’Ahmed al-Fahd al-Sabah, gendre et neveu du prince héritier actuel. Connu comme le « roi du sport » à Koweït, sa réputation est aussi entachée par des affaires de corruption, qui lui ont valu d’être démis de ses fonctions au comité olympique et à la FIFA. Fâché avec les milieux d’affaires des élites urbaines, il fait figure depuis une décennie de soutien tacite à l’opposition.

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Publié le 07/11/2023


Justine Clément est étudiante en Master « Sécurité Internationale », spécialités « Moyen-Orient » et « Renseignement » à la Paris School of International Affairs (PSIA) de Sciences Po Paris. Elle a effectué un stage de 5 mois au Centre Français de Recherche de la Péninsule Arabique (CEFREPA) à Abu Dhabi en 2021, où elle a pu s’initier au dialecte du Golfe. Elle étudie également l’arabe littéraire et le syro-libanais.
En 2022 et 2023, Justine Clément repart pour un an au Moyen-Orient, d’abord en Jordanie puis de nouveau, aux Émirats arabes unis, pour réaliser deux expériences professionnelles dans le domaine de la défense.


Claire Beaugrand est chercheure au CNRS et à l’IRISSO (Institut de recherche interdisciplinaire en sciences sociales) de l’Université Paris Dauphine-PSL. Elle enseigne en sociologie du Golfe et de la péninsule Arabique à l’université d’Exeter, au Royaume Uni. Spécialisée dans les dynamiques sociales et politiques des pays du Golfe – sous le prisme des inégalités et mobilités – elle est l’auteure de "Stateless in the Gulf : Migration, Nationality and Society in Kuwait" (2018). Dans ce livre, Claire Beaugrand enquête sur l’émergence de la « catégorie bidūn » au Koweït – une population « sans nationalité » dont le statut émerge progressivement à partir de l’indépendance du pays, en 1961. Désormais, ses recherches portent sur les circulations des élites économiques du Golfe vers les pays occidentaux, posant ainsi la question de l’intégration internationale des élites.


 


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