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Après la levée des sanctions, comment se présentent les relations de l’Iran avec les Etats-Unis ?

Par Michel Makinsky
Publié le 07/03/2016 • modifié le 08/04/2020 • Durée de lecture : 24 minutes

Michel Makinsky

Le 16 janvier est une date historique : l’Implementation Day prévu par l’accord nucléaire du 14 juillet 2015 marque à la fois le début de la levée (partielle) des sanctions, et la mise en œuvre du très important processus de surveillance et de reconversion du programme nucléaire iranien sous la supervision de l’Agence Internationale pour l’Energie Atomique (AIEA). Cette étape est cruciale pour l’Iran, comme pour la communauté internationale, et, bien évidemment, pour les Etats d’une région en pleine crise. Assurément, aucune réintégration de l’Iran dans la communauté internationale n’était envisageable tant que l’accord nucléaire n’était pas entré en vigueur, faisant disparaître le spectre (instrumentalisé) de la soi-disant « menace existentielle » que représentait la République islamique pour la survie d’Israël (selon un discours répété par B. Netanyahu et ses supporteurs). La mise sous contrôle de ce programme nucléaire est un « game changer » régional. Israël voudrait à tout prix démontrer que les noirs desseins de Téhéran ne visent toujours, malgré le changement majeur de la posture iranienne, qu’à son éradication. Les ultras iraniens, et le Guide avec eux, avaient conforté cette appréhension manipulante en reprenant très récemment (pour des raisons de marketing politique interne à l’approche des élections), les vieux thèmes de l’anéantissement d’Israël pour flatter une base électorale déstabilisée par la levée des sanctions, tandis que les conservateurs, incapables de s’unir, ont affiché leurs divisions. Le regroupement prévisible des conservateurs pragmatiques d’Ali Larijani et des modérés proches de Rohani, de Rafsandjani, des réformateurs conduits par Aref, autorise l’émergence possible d’un Parlement relativement modéré, ouvert à la réinsertion de l’Iran dans la scène internationale, à la diminution des tensions dans la région. La priorité qui cimente ce nouvel ensemble est le rétablissement urgent de l’économie, la restauration du pays, sa reconnaissance comme un véritable pôle régional légitime.

Peut-on envisager une réconciliation entre Washington et Téhéran ?

Tout dépend d’abord de ce que l’on entend par réconciliation. Le terme normalisation semble plus approprié. Il nous faut en effet définir ce que l’on entend par là, et surtout ce que l’on n’entend pas. Au premier chef, il convient d’exclure à courte échéance la mutation des non-rapports officiels (la Confédération Helvétique est toujours en charge de la représentation des intérêts américains en Iran, tandis que le Pakistan représente Téhéran en Amérique) en une relation amicale à l’instar de n’importe quel autre pays. Barack Obama, qui peut déjà se vanter légitimement d’avoir pendant son mandat réouvert des relations avec Cuba et obtenu un accord nucléaire avec l’Iran, sait mieux que quiconque combien l’absence de relations diplomatiques avec un Etat complique considérablement le traitement de tous les problèmes bilatéraux. On peut donc penser que l’actuel locataire de la Maison-Blanche aurait rêvé d’une telle restauration mais il est trop lucide pour ne pas ignorer qu’elle se heurte à une double opposition résolue : le Congrès (autant chez les démocrates que les républicains), et singulièrement au moment où la campagne des primaires présidentielles se déploie avec son lot de démagogie, n’acceptera jamais que les deux pays réinstallent leurs ambassades tant que le dossier de la prise d’otages de l’ambassade américaine à Téhéran en 1979 ne sera pas apuré. Le traumatisme est encore intact. Et du côté iranien, les résistances sont (au moins du vivant du Guide) identiques. Ce dernier a bien prévenu : compte-tenu de ce qu’il qualifie de duplicité américaine, un accord nucléaire permettant la levée des sanctions est acceptable, à la condition expresse que celle-ci soit effective, mais il n’est pas question d’une quelconque normalisation officielle, a fortiori de relations amicales, Ali Khamenei et les ultras du régime considérant que Washington et ses ‘complices’ (le fameux et sempiternel complot ‘américano-sioniste’) ne rêvent que d’une sournoise « révolution de velours » consistant, via l’accroissement des échanges avec l’étranger, à inoculer dans le pays les valeurs décadentes et pécheresses occidentales, aux seules fin de parvenir à miner le régime politique iranien, à commencer par le velayat-e faqih (primauté du religieux et du représentant de l’Imam sur terre). Cette phobie se voit dans les campagnes déchaînées des pasdarans, des ultras religieux ou non, contre la « pollution » des idées occidentales (démocratie, droits de l’Homme, société civile…) qui constituent selon eux, à l’occasion de cette ouverture, une menace existentielle contre le régime. Pourtant, cette question du rétablissement des relations diplomatiques est centrale. Aussi, connaissant les obstacles sur cette voie, il n’est pas interdit de penser que des formes non abouties de relations puissent voir le jour. Dans cette perspective, il nous semble que l’amplification des relations commerciales irano-américaines pourrait jouer un rôle significatif. Mais toute étape en ce sens a une coloration politique qui en gêne la progression : même l’éventualité de la nomination d’un attaché commercial iranien aux Etats-Unis, voire d’une mission officielle commerciale iranienne, fait l’objet de débats internes soulignant qu’une telle mesure est une décision (politique) qui relève des hautes autorités du pays (1). Le dispositif de levée des sanctions, dans le cadre de l’accord nucléaire du 14 juillet 2015, entré en vigueur le 16 janvier 2016, nous donne quelques indications sur ce qui pourrait advenir.

La levée des sanctions

La très complexe mécanique de levée des sanctions nucléaires américaines a donné lieu à des interprétations hâtives qu’un examen minutieux des dispositions de ce régime oblige à sérieusement nuancer (2). Une lecture (trop) rapide avait conduit certains à conclure que les sanctions nucléaires dites « secondaires » frappant les sociétés étrangères étant levées, alors que les sanctions dites « primaires » affectant les sociétés et « personnes » américaines étaient maintenues, les rédacteurs de ce texte obscur avaient volontairement exclu largement les sociétés et intérêts américains des nouvelles possibilités d’accès au marché iranien. Une analyse plus attentive des textes, y compris les très attendues « guidances » (lignes directrices) de l’OFAC (le Trésor Américain), la succession de déclarations fort menaçantes de diverses autorités américaines mettant en garde les opérateurs internationaux contre toute infraction aux très lourdes sanctions existantes, et la poursuite des pressions officieuses de ces autorités en direction des entreprises et établissements financiers internationaux, ont fini par ouvrir les yeux. Par un jeu subtil de contraintes : interdiction de recourir au dollar, aux services de banques américaines, aux technologies américaines, les entreprises étrangères, loin d’être prvilégiées, affrontent de lourdes difficultés dès qu’elles veulent contracter avec des Iraniens, et surtout échanger des flux financiers en achat ou vente avec l’Iran. Paradoxalement, les entités américaines a priori exclues de ce marché, peuvent bénéficier d’autorisations de l’OFAC (licences) par exception à l’interdiction générale. Par exemple, les constructeurs d’avions américains se voient expressément reconnaître la faculté d’exporter des aéronefs. Leurs concurrents européens, eux, ne bénéficient pas d’une licence spécifique, et doivent passer sous les nombreuses fourches caudines (dont exclusion du dollar, l’interdiction de plus de 10% de technologies américaines, l’interdiction de livrer à l’une des principales compagnies aériennes iraniennes visée par des sanctions autres que nucléaires….). Boeing vient d’obtenir une licence, des entreprises comme General Electric ne font pas mystère de leurs projets. En clair, Washington a organisé depuis plusieurs années la purge du marché iranien de ses concurrents européens, français en particulier, et entend poursuivre la défense de ses intérêts commerciaux. L’Amérique entend bien être présente sur ce marché exceptionnel (3). Il n’est pas étonnant que les démarches des représentants du Trésor français, britannique, allemand, tout comme celles de Laurent Fabius, alors ministre français des Affaires étrangères, sollicitant de l’administration américaine qu’elle ne traite pas les entreprises et banques européennes de façon défavorable et discriminatoire, n’aient suscité qu’un silence poli sur le fond, limité à la vague promesse d’examiner le dossier avec attention. De fait, les représentants de l’OFAC ne manquent pas de rappeler aux banques européennes qu’elles s’exposent à de lourds risques dès qu’elles engagent des transactions avec l’Iran, et que le Trésor Américain exercera la plus grande vigilance et traquera la moindre infraction aux sanctions qui perdurent (4). Les banques européennes ne sont pas les seules à s’inquiéter des menaces qui pèsent sur elles : le 4 février, Mohammad Javad Zarif, ministre iranien des Affaires étrangères, a lancé un appel aux Etats-Unis à s’engager à ne pas pénaliser les banques européennes (5) qui réaliseraient des transactions licites avec l’Iran. En effet, celles-ci ne sont pas seulement passibles de redoutables sanctions si elles commettent une infraction violant ces dernières, même par inadvertance, mais elles s’exposent à des représailles sournoises car ne relevant pas d’un texte en vigueur. Des consignes de boycott, de désinvestissement (en particulier auprès de fonds de pension) cohabitent avec des campagnes de menaces, et même de dénigrement (risque réputationnel) qui peuvent être fort dommageables si la banque est significativement engagée sur le marché américain (la quasi-totalité des grandes banques internationales le sont). La première impression que l’on peut retenir au cours de ce premier trimestre 2016 est que l’Amérique entend conquérir des parts dans un marché qu’elle n’a… jamais abandonné. De fait, les représentants d’entreprises américaines multiplient les visites et contacts en Iran avec une forte visibilité. On reparle de projets tels que l’ouverture d’une chambre de commerce mixte, des bruits d’ouverture d’une desserte aérienne entre l’Iran et les USA sont de plus en plus évoqués, les séminaires (assez dirigés vers la diaspora iranienne émigrée) sur les possibilités d’investissements en Iran se multiplient Outre-Atlantique dans une certaine fièvre, les programmes de coopération bilatéraux fleurissent en maints domaines. Même si le Congrès et les néo-conservateurs tonnent contre les inciviques qui veulent commercer avec l’Etat « terroriste », et que des pressions de toute nature s’exercent contre les sociétés américaines qui ont manifesté leur intérêt sur ce marché (risque de ‘punition fiscale’, risque ‘réputationnel’), nombre d’opérateurs économiques veulent tenter leur chance.

Quelle normalisation diplomatique ?

Une phase de normalisation peut-elle intervenir ? Par normalisation, nous entendons la réouverture d’une ambassade dans chacun des deux pays. A très court terme, ceci semble encore hasardeux, mais il n’est pas interdit de penser que le rétablissement des relations diplomatiques puisse être envisagé à moyen terme. Ce que l’on peut appeler « l’expérience Obama », à savoir le traitement diplomatique d’un énorme différend potentiellement belligène, est un précédent notable que même les critiques ne peuvent ignorer. Le président Rohani, sans aucun doute, est éminemment favorable à une telle normalisation. Encore une fois à ne pas confondre avec une quelconque « amitié ». Lors de son passage à Rome, avant sa venue en France les 27 et 28 janvier, il formule l’espoir que Téhéran et Washington puissent travailler ensemble pour résoudre les crises régionales du Moyen-Orient. Il ajoute : « Il est possible que l’Iran et les Etats-Unis puissent avoir des relations amicales. Mais la clé est dans les mains de Washington, pas de Téhéran » (6). Il exprime un vœu : « J’aimerais voir les Américains cesser l’hostilité et choisir une autre voie, mais à l’intérieur des Etats-Unis, il y a quelques problèmes », il n’y a pas de vision unique. On pourrait faire remarquer au chef de l’Etat iranien qu’il en est de même en Iran… Parvenir à cette normalisation suppose de franchir un certain nombre d’obstacles de natures diverses. Lors d’une récente rencontre à Londres devant des membres de la communauté iranienne, Zarif confirme : « Même si les Américains sont prêts à investir en Iran, pour nous, ce sera bienvenu » (7) mais il précise prudemment que l’Iran ne veut pas être excessivement envahi par des importations massives de biens de consommation. Mohammad Baqer Nobakht, porte-parole du gouvernement, avait précédemment déclaré qu’il n’y a pas de restrictions aux relations économiques entre l’Amérique et l’Iran mais que des obstacles demeurent pour les relations politiques : « Nos relations politiques avec ce pays exigent des changements fondamentaux dans leur politique ».

Retour sur les élections législatives du 26 février 2016

Au plan intérieur iranien, un des écueils majeurs qui menacent toute tentative de normalisation diplomatique est la position du Guide. Ali Khamenei fustige quasi-quotidiennement les Etats-Unis dont il dénonce les manœuvres perverses visant à anéantir le régime sous couvert de normalisation. Il ne cesse de vitupérer contre les ‘complots américains’ d’autant plus sournois et dangereux, selon lui, qu’ils n’empruntent pas la voie de la confrontation armée pour abattre le pouvoir iranien mais celle de la révolution des valeurs en instillant dans le pays des aspirations (démocratie, fin du velayat-e faqih, promotion de la société civile et de l’égalité hommes/femmes…) qui le mettent en péril. Aussi Khamenei ne cesse pas de critiquer ceux qui (le gouvernement, ses supporteurs), succombent aux sirènes du modèle culturel anglo-saxon.

On comprend donc sans peine que les élections du 26 février ont été capitales. Grâce à la majorité pragmatique qui paraît émerger du nouveau Majlis, le gouvernement se sentira conforté pour aller plus avant sur la voie de la normalisation. C’est un pari dont on saura s’il sera gagné non seulement au vu du résultat final des législatives (marquées par une victoire des réformateurs à Téhéran où ils ont remporté 30 sièges), mais à l’issue du processus complexe de confirmation des allégeances réelles des nouveaux députés. En effet, les contours véritables des majorités parlementaires iraniennes ne sont connus qu’à l’issue d’un processus de décantation assez long qui est lié au fait de la nécessité d’un second tour en fin mars/début avril. De plus, le Majlis compte un nombre significatif d’élus « indépendants » (qui le sont parfois fort peu), dont l’ancien président Ali Larijani (qui s’est présenté comme indépendant) et surtout des candidats qui figurent simultanément sur plusieurs listes différentes. Enfin, les élus classés ‘conservateurs’ sont soit dans la ligne pragmatique de Larijani, soit au contraire proches des ultras, apparemment minoritaires, sans parler des ’inclassables’. La phase de ‘grandes manœuvres‘ qui a débuté à l’issue du scrutin devrait permettre de dégager laborieusement, à l’aide de savants compromis obscurs, une nouvelle majorité plutôt pragmatique. Elle devrait sans doute se convaincre de l’inévitabilité (nécessité faisant loi) de cette normalisation a minima. Si les ultras parviennent à conserver un poids trop important au Parlement, cette perspective risque de s’éloigner. Le contrôle politique de l’Assemblée des Experts (les modérés, avec Rafsandjani et Rohani, ont enregistré un très beau score en remportant 15 des 16 sièges à Téhéran) après le scrutin du 26 février sera de première importance pour l’avenir du régime ; mais il n’influera pas obligatoirement de façon décisive et immédiate sur l’éventualité d’une décision gouvernementale de rétablissement des relations diplomatiques, surtout si Rohani sort conforté de ces épreuves. Il a immédiatement salué la percée de ses idées et de ses supporteurs.

Les deux dossiers sensibles dans le processus de normalisation

Indépendamment du paysage politique qui émerge des deux consultations du 26 février, deux dossiers particulièrement sensibles pèsent dans la balance du processus de normalisation. L’apurement de ces différends est à coup sûr un facteur de première importance pour tout progrès en la matière. Le premier contentieux est celui de la prise d’otages de l’ambassade des Etats-Unis en 1979. L’entrelacs de responsabilités de cette opération, très controversée, est encore loin d’être complètement éclairci (qui a donné quelles instructions ?). C’est une affaire dont le caractère éminemment sensible est réveillé chaque fois qu’une mission diplomatique étrangère est attaquée par des éléments soi-disant incontrôlés. A cet égard, la mise à sac, le 2 janvier 2016, de l’Ambassade d’Arabie saoudite, par des individus manifestement peu entravés par les forces de l’ordre, rappelle la mésaventure similaire survenue à l’Ambassade britannique, qui vient à peine d’être réouverte. Ces deux derniers méfaits, qui procèdent d’un modus operandi identique (des nervis appartenant à des groupes ultras tels que Ansar-e Hezbollah, bassij, bénéficiant de complicités dans l’appareil sécuritaire), veulent affaiblir le gouvernement et éviter toute amélioration des relations de l’Iran avec divers pays. Sans aller jusqu’à des prises d’otages, ils réveillent de mauvais souvenirs. Le différend avec le Royaume-Uni est en train de s’apaiser par le rétablissement progressif des relations diplomatiques. En revanche, l’apurement du traumatisme créé par la prise d’otages de l’ambassade américaine pèse toujours dans l’opinion et la classe politique américaines (dont le film Argo en 2012 entretient le souvenir), et comme on l’avait vu lorsque Washington avait refusé le passage sur son territoire d’Hamid Aboutalebi (8), futur représentant de la République islamique auprès des Nations unies, au motif que ce dernier aurait fait partie des étudiants assaillants de 1979, l’intéressé ayant démenti avoir joué un rôle actif dans cette affaire. Cet épisode a créé un moment de tension entre les deux capitales engagées dans de difficiles négociations nucléaires. Il prend fin avec la nomination en janvier 2015 de Gholamali Khoshroo, précédemment ambassadeur d’Iran en Suisse.
Si, officiellement, solder l’affaire de la prise de l’ambassade américaine en 1979 n’est aucunement à l’ordre du jour à horizon visible, il ne serait pas surprenant que ceci fasse l’objet de réflexions chez Rohani et son ministre des Affaires étrangères.

Le deuxième contentieux porte sur la libération de binationaux emprisonnés en Iran. A cet égard, la libération de quatre prisonniers (le célèbre correspondant du Washington Post Jason Rezaian aux côtés de l’ancien marine Amir Hekmati, du pasteur Saeed Abedini, de l’homme d’affaires Nasratollah Khosravi-Roodsari) intervenue le 16 janvier en même temps que l’Implementation Day, est un signal important. Un cinquième personnage, fondateur d’une ONG sur les questions humanitaires, venu étudier le farsi, Matthiew Trevithick, a complété le lot (9). De part et d’autre, les enjeux étaient de taille. Depuis près de deux ans, Rohani avait laissé filtrer l’idée d’un ‘swap’ (troc) pour résoudre cette épineuse question. De très intenses négociations ont été conduites pendant 14 mois dans une totale discrétion par une équipe dédiée du Département d’Etat sous la conduite de Brett McGurk. On sait qu’à chaque rencontre nucléaire, John Kerry ou ses adjoints ne manquaient pas de s’enquérir du sort des reclus et de rappeler que l’Amérique faisait de leur élargissement une question de principe. Peu à peu, des listes d’individus libérables ont été échangées entre les deux capitales, pour parvenir au compromis : 4 binationaux libérés par l’Amérique, en échange de 7 prisonniers iraniens condamnés pour violation des sanctions, et d’abandon de poursuites pour 14 autres qui ne seront plus inscrits dans les fichiers de recherches d’Interpol. Deux autres détenus américains ou binationaux n’ont pas été libérés : Siamak Namazi, incarcéré par les Gardiens de la Révolution, ancien fondateur du cabinet d’affaires Atieh Bahar, ancien collaborateur du groupe pétrolier Crescent qu’un contentieux oppose à l’Iran, et Robert Levinson. Le sort de ce dernier est mystérieux, il semble avoir disparu, et Zarif, plusieurs fois interrogé par ses homologues américains, s’est dit ouvert à aider à l’élucidation de son cas, mais a laissé entendre qu’il est introuvable. Levinson a été souvent présenté comme consultant pour le FBI ou la CIA sans que l’on connaisse la réalité de ses activités et de son statut. Siamak Namazi est à l’évidence au centre d’une bataille interne en Iran, où des services secrets agissant pour les ultras s’emploient par ce biais à gêner Rohani en bafouant son autorité, pour protéger des intérêts puissants et corrompus contrariés par la levée des sanctions, et à perturber les tentatives de rapprochement entre Téhéran et Washington.
Juste avant le scrutin du 26 février, un nouvel épisode confirme l’âpreté de cette bataille dont la cible principale est le camp du président iranien. Le 22 février, Baquer Namazi, père de Siamak, est à son tour arrêté pour des raisons inconnues, des sites ultras diffusant des « documents » montrant sa proximité avec le Shah. Son fils Siamak est dénoncé par les ultras comme un corrompu, et qui aurait participé aux « complots américano-britanniques » qui, selon eux, auraient fomenté la violente contestation des élections présidentielles de 2009. Il est intéressant de relever l’allusion aux Britanniques au moment même où les « durs » du régime dénoncent l’appui de la BBC aux candidatures réformatrices et modérées qui se sont présentées au scrutin du 26 février 2016. En incarcérant Baqer Namazi, âgé et de santé fragile, les services sécuritaires n’ont-ils pas essayé, comme le soulignent des observateurs bien informés (10), de faire pression sur son fils à qui ils tenteraient d’arracher des confessions « spontanées ? ».Du coup, les Américains d’origine iranienne, et plus particulièrement les binationaux, s’inquiètent de cette situation et se demandent s’il ne convient pas d’attendre quelque peu que des assurances leur soient données quant à leur sécurité en cas de présence sur le territoire iranien.

Le swap du 16 janvier est intervenu quelques jours après la libération de 10 marins américains dont le navire avait été capturé par la marine des Gardiens après avoir pénétré par inadvertance dans les eaux territoriales iraniennes. Cette petite crise, maintenue par les deux capitales au niveau d’un incident mineur (mais humiliant pour l’équipage américain que des « reportages » de propagande ont complaisamment montrés), aurait pu dégénérer si elle n’avait été très promptement réglée par des communications directes entre Zarif et John Kerry.

Ces épisodes, survenus autour de l’Implementation Day, ont été célébrés par eux comme la victoire de la diplomatie par rapport à la tension, et leur ont donné l’occasion de démontrer le caractère indispensable et efficace de canaux de contacts directs (11) entre les deux pays. En plus, pour chacun d’eux, cet heureux dénouement comporte une dimension interne. Il était difficilement imaginable que le Congrès, voire une part de l’opinion, pardonne à Kerry et Obama d’avoir déclenché la levée des sanctions en l’absence du « retour à la maison » des 4 binationaux. De même, aussi bien la levée des sanctions que les deux négociations libératrices sont de la plus haute utilité pour permettre à Rohani et ses alliés de se présenter aux deux élections du 26 février en politiciens tenant leurs engagements de campagne et en hommes d’Etat responsables, capables d’obtenir par la négociation des résultats, de faire baisser les dangereuses tensions qui menacent le pays. Les dirigeants iraniens n’ont pas perdu de vue cette dimension de politique intérieure américaine en laissant courir le bruit (déclaration d’Ali Shamkhani, secrétaire du Conseil Suprême de la Sécurité nationale, le 11 février, fête de la révolution iranienne (12)) que des républicains avaient entrepris des démarches en direction des Iraniens pour les persuader de retarder la libération des prisonniers jusqu’aux présidentielles américaines. Vraie ou fausse, cette rumeur confirme qu’ils ont compris l’intérêt de déstabiliser les républicains et ceux qui combattent la politique d’Obama au moment où l’Amérique connaît une ardente campagne pour les primaires présidentielles. Ce n’est pas davantage par hasard que l’on apprend le 17 janvier, par une déclaration de John Kerry, que l’Amérique a conclu un compromis avec l’Iran dans un litige soumis au tribunal arbitral irano-américain de La Haye. Téhéran recevra environ $ 1,7 mds pour solder ce contentieux. A cette occasion, John Kerry a non seulement souligné que ce compromis permettra au contribuable américain d’économiser un montant substantiel par rapport aux dommages et intérêts qui auraient pu être exigés si les procédures avaient suivi leur cours ultime, mais a rappelé que cet accord vient s’ajouter à toute une série de compromis obtenus devant cette juridiction au cours des 35 dernières années. Il a conclu en indiquant que les Etats-Unis poursuivraient leurs efforts afin de traiter dans ce cadre les litiges qui sont encore pendants. Les néoconservateurs ont promptement protesté contre ces versements à l’Etat « terroriste » mais n’ont guère suscité de mouvement en leur faveur. Ils ont tenté d’accréditer que ces montants sont en quelque sorte des « rançons » pour obtenir la libération des binationaux, allégation évidemment catégoriquement démentie par Kerry. Il reste, malgré tout, que l’on ne peut écarter l’idée (légitime) que le règlement de ce différend survient à un moment diplomatiquement favorable, utile pour contrer d’autres signaux passablement négatifs.

La question du nucléaire

En prononçant des sanctions visant le programme de missiles iraniens, le 17 janvier, lendemain de l’Implementation Day, Washington a déclenché l’ire de toute la classe politique iranienne. Téhéran a toujours considéré que son programme de missiles n’avait pas d’objet nucléaire (13) et s’est constamment opposé à ce que cette question fasse partie des négociations du JCPOA conclu le 14 juillet 2015. A l’inverse, les néoconservateurs, de nombreux républicains, les adversaires démocrates de la politique de détente avec l’Iran, ont non moins régulièrement exigé d’inclure ce chapitre dans les négociations. Une position inacceptable, non négociable pour Téhéran. Pour éviter l’échec des négociations nucléaires, Washington et Téhéran ont réussi à écarter ce sujet provisoirement. Mais le Congrès, poussé par les lobbys pro israéliens et saoudiens, a prestement repris l’offensive, et se sert de ce sujet pour réintroduire obliquement la contestation de l’accord du 14 juillet, et ce dans le cadre de la compétition en vue pour les présidentielles. L’Iran avait testé un nouveau missile balistique à moyenne portée le 21 novembre 2015, ce que les Américains voient comme une violation de deux résolutions du Conseil de Sécurité. Laurent Fabius, selon divers media, aurait indiqué que l’Union européenne discuterait de l’opportunité de prononcer de nouvelles sanctions alignées sur les sanctions américaines (14). Mais cette intention du ministre français a été démentie par la suite (15). Comprenant mieux que quiconque l’effet délétère des tentatives du Congrès d’imposer de nouvelles sanctions, que l’Iran traiterait comme une violation des engagements pris dans le cadre de l’accord nucléaire, Kerry a adjuré de nouveau le Congrès, juste avant le 26 février, jour des élections iraniennes, de ne pas prononcer de nouvelles sanctions liées aux essais de missiles balistiques iraniens, aux atteintes au droits de l’Homme, et de rétablir l’autorisation de l’Iran Sanctions Act. Il a suggéré plutôt d’attendre pour voir comment l’Iran respecte ses propres engagements. Il se trouve que l’AIEA vient de publier son premier rapport suivant l’Implementation Day, qui constate que Téhéran a rempli ses obligations. La poussée de fièvre du Congrès avait été alimentée par la diffusion (cruelle !) de vidéos par les Gardiens de la Révolution sur la détention des marins iraniens brièvement capturés. Les images complaisamment filmées montrent les jeunes marins humiliés, ridiculisés, sans doute moins bien traités que les précédentes vidéos ne le laissaient croire, et visiblement nerveusement éprouvés. Pareil traitement, sans doute contraire aux règles appliquables à de telles situations, a ému l’opinion et puissamment exaspéré les congressmen. On peut aussi deviner que la facilité avec laquelle les Gardiens de la Révolution ont profité de l’arraisonnement pour faire main-basse sur ordinateurs et documentation à bord de l’esquif, a tout autant contrarié plus d’un.

La question des visas

Un autre nuage dans le ciel des relations américaines perturbe encore ce paysage. Le 21 janvier, le Département d’Etat américain a commencé à appliquer le nouveau régime du ‘Visa Waiver Program’. Ce régime, initialement, a pour objet de faciliter les formalités d’entrée des visiteurs étrangers aux Etats-Unis, afin d’améliorer les relations de toute nature de l’Amérique avec la communauté internationale. Grâce à lui, les ressortissants de 38 pays, dont de nombreux Etats de l’Union, n’ont pas besoin de visa pour voyager aux Etats-Unis. Les progrès de la biométrie de la constitution des passeports, permettent d’assurer une sécurité supérieure à ce qui prévalait. Le nouveau système exclut de cet allègement les ressortissants des pays bénéficiaires qui sont aussi de nationalité iranienne, irakienne, soudanaise, syrienne s’ils ont voyagé dans ces pays dans une période précédente (16). Le Congrès a imposé dans une Résolution 158 ces mesures en vue d’empêcher des terroristes ressortissants de l’Union européenne de pénétrer sur le sol américain. En pratique, cette mesure va gêner de nombreux ‘binationaux’ qui se rendent souvent en Iran pour des raisons familiales, mais surtout pour des motifs professionnels. Cette situation est gênante car de nombreux binationaux européens voient leurs affaires contrariées. Les dirigeants iraniens ont violemment protesté contre une mesure qu’ils considèrent comme une violation caractérisée du JCPOA ; le 19 décembre, devant la vague d’indignation en Iran menaçant de dénoncer l’accord, John Kerry avait écrit à son homologue qu’il confirmait expressément que l’Amérique respecte ses engagements souscrits dans le cadre de l’accord nucléaire. Il a évoqué des « solutions » pour permettre de résoudre les problèmes ainsi posés (17). D’intenses tractations ont permis aux deux protagonistes d’éviter que ce fâcheux épisode ne se transforme en véritable crise. L’ampleur de la protestation iranienne, qui disposait d’arguments sérieux pour dénoncer ces mesures comme contraires à l’accord, l’unanimité des réactions des pays de l’Union européenne contre cette démarche, a créé un vrai malaise à Washington, la Maison-Blanche comme le State Department réalisant que ce tollé risquait de susciter des remous de plus grande ampleur que prévu. L’Amérique aurait quelque difficulté à l’avenir à solliciter une unanime solidarité sur ses positions au cas où l’Europe se sentirait grugée.

Ouverture de représentations diplomatiques ?

L’ouverture de relations diplomatiques formelles n’en demeure pas moins un objectif à plus ou moins long terme car condition essentielle pour toute véritable normalisation. Depuis la fermeture des ambassades en 1979, il y a des sections d’intérêt des deux côtés : la Suisse représente les intérêts américains à Téhéran, et le Pakistan représente les intérêts iraniens à Washington. Il est évident que la question de l’ouverture de relations diplomatiques se posera avec de plus en plus d’acuité. Washington est demandeur, pour des raisons de gestion de relations bilatérales, car si un poste diplomatique n’est pas ouvert, tout est beaucoup plus compliqué. Obama ayant réussi à rétablir ces relations diplomatiques avec Cuba, ce précédent peut faire rêver. Du côté iranien, c’est moins simple car des groupes y sont viscéralement hostiles, encouragés par le Guide. Ali Khamenei a multiplié avant et après l’accord du 14 juillet 2015 les déclarations disant qu’il n’est pas question de négocier avec Washington en dehors du nucléaire. Il l’a fait pour donner des gages aux plus durs du régime. Comme lui même est très méfiant à l’égard des Américains, on peut penser que cela reflète assez ses propres options, mais ceci va se heurter à des demandes de plus en plus fortes des opérateurs économiques iraniens et de la société civile pour une normalisation. Du côté du Guide et des durs du régime, il y a une résistance acharnée. Certes, les ultras se sont résignés à l’accord nucléaire, et réclament même la levée des sanctions pour satisfaire leurs propres ambitions économiques. Mais aussi bien le Guide que les « durs » ne veulent à aucun prix que l’ouverture économique se traduise par une ouverture politique. Ils envisagent plutôt un schéma à la chinoise : dureté politique interne et ouverture économique limitée sous contrôle. Il n’est pas question de laisser ce qu’il est qualifié d’idée pernicieuse et de révolution de velours pénétrer le pays. Or, ces durs se doutent bien qu’il sera assez difficile, si la levée des sanctions se traduit par une ouverture économique, d’éviter une certaine perméabilité, et ils sont fermement décidés à lutter contre ceci. Dirigeants pasdarans et Bassiji, relayés par des clercs ultras, entretiennent de lancinantes campagnes assorties d’une répression menée conjointement par l’appareil sécuritaire et le pouvoir judiciaire dirigé par le très conservateur Sadegh Larijani (frère d’Ali, et aux ordres du Guide). Le gouvernement est régulièrement mis en accusation de véhiculer des idées dangereuses qui vont mener le système à sa perte. Tout ce qui sert de support aux idées politiques mais également aux idées relatives à la culture et aux mœurs est considéré comme un cheval de Troie susceptible de mettre le régime en péril. Ils ont décidé, avec l’appui fort du Guide, de lutter contre ces projets, ce qui complique toute perspective d’ouverture des relations diplomatiques formelles.

Dans un premier stade, on se trouvera face à une opposition résolue du Guide. Sa succession occupe les esprits de toute la classe politique, d’où l’importance du contrôle de l’Assemblée des Experts qui va préparer sa succession. Cela pourra-t-il empêcher des conversations officieuses malgré les fortes protestations et les démentis entre les ministères, celui des Affaires étrangères en particulier, et les autorités américaines ? Les deux dernières années ont vu le passage du stade des rencontres secrètes à Oman (auxquelles Khamenei a consenti) à celui de négociations officielles. Donc, les uns et les autres conversent déjà. Passer de cette phase-ci à une phase de retour officiel des ambassades va être beaucoup plus compliqué. On peut penser que si les choses se passent bien au niveau de la levée des sanctions et des applications de l’accord, le Guide ne s’opposera plus frontalement à ce qu’il y ait des concertations entre l’Iran et l’Occident sur les crises régionales. Si l’on s’en tient à des apparences trompeuses, il a l’air de s’y opposer, mais en réalité, ses propos sont beaucoup plus flous, volontairement, et on peut supposer qu’il ne s’opposera pas (18), si l’application de l’accord et la levée des sanctions se passent bien dans les faits (19), à des conversations pour une certaine concertation avec Washington sur la crise irakienne et sur la Syrie.

Un vrai retour diplomatique avec ambassadeur et chef de poste est une opération autrement plus délicate. Faudra-t-il attendre le décès de Khamenei ? Nous l’ignorons. Il n’est pas à exclure qu’il y ait des étapes intermédiaires, peut-être la présence de diplomates n’ayant pas le statut d’ambassadeurs, ou d’autres formules à déterminer. Au bout du compte, comme le souligne l’ancien ambassadeur William Harrop, dans une interview à Iran Review, la question de fond demeure la confiance. Une profonde méfiance sépare les deux pays, mais il estime que les petits pas progressifs (mais importants) obtenus par la négociation et la pratique diplomatique autorisent un espoir quant à la poursuite réaliste (selon la recette de l’ancien président Reagan ‘trust and verify’ appliquée avec succès dans le JCPOA) d’une amélioration de cette confiance qui demandera du temps (20).

Lire également :
- Après la levée des sanctions, l’Iran et l’Amérique face aux crises régionales : Arabie saoudite, Syrie, Irak (1/2)
- Après la levée des sanctions, l’Iran et l’Amérique face aux crises régionales : Arabie saoudite, Syrie, Irak (2/2)

Notes :
(1) Dispatch of commercial attaché to U.S. hinges on authorities’ decision, IRNA, 29 novembre 2015.
(2) Voir notre analyse : Iran : Quelles sont les perspectives à venir concernant la levée des sanctions ?, Les clés du Moyen-Orient, 16 novembre 2015, révisée le 16 décembre 2015. Et nos précisions dans : Iran : la mécanique complexe de la levée des sanctions nucléaires, L’Opinion, 26 janvier 2016.
(3) tableau :

L’US Census Bureau met pour la première fois en évidence la reprise d’importations en provenance d’Iran en décembre 2015 par rapport au mois précédent (en millions de dollars) Export Import Solde
November 2015 31.4 0.0 31.4
December 2015 37.1 10.8

(4) U.S. Sends Europe a Mixed Message on Iran Sanctions, Bloomberg, 11 février 2016.
(5) Iran calls on U.S. to reassure European banks over trade with Tehran, Al Arabiya, 5 février 2016.
(6) Rouhani : US, Iran Must Work Together to Calm Middle East, Sputniknews, 28 janvier 2016.
(7) Iran Ready for Economic Cooperation with All Countries : Zarif, Tasnim News, 5 février 2016.
(8) Former U.S. hostages angry about new Iran UN. Appointee, Reuters, 31 mars 2014 ; U.S. blocks Iran’s pick as envoy ro U.N., setting up new confrontation ? The Washington Post, 12 avril 2014.
(9) Iran Releases 4 American Prisoners After Months of Top-Secret Negociations, Huffington Post, 16 janvier 2016 et Robin Wright, Prisoner Swap : Obama’s Secret Second Channel to Iran, The Newyorker, 16 janvier 2016.
(10) The Guards : Namazi Arrest is part of Anti-Infiltration Operation, Iran Wire, 26 février 2016.
(11) Dan DE LUCE, After Nuclear Pact, New U.S.-Iran Talks bring New Deals, Foreign Policy, 18 janvier 2016.
(12) Fars News (en persan), 11 février 2016. Voir Iran : Republicans wanted to delay prisoner swap, Al Monitor, 11 février 2016.
(13) Iran denouces new U.S. sanctions on missile program, Daily Star (Beyrouth), 19 janvier 2016.
(14) L’UE va débattre de sanctions contre Téhéran, dit Laurent Fabius, Reuters, 18 janvier 2016.
(15) France did not ask European Union to consider sanctions : EU diplomats, Reuters, 28 janvier 2016.
(16) US Implements Changes to Visa Waiver Law, The Iran Primer, 21 janvier 2016.
(17) Mohammad Ali Shabani, US, Iran move to avert firestorm over visa waiver program changes, Al-Monitor, 20 décembre 2015.
(18) En public Ali Khamenei s’oppose ne varietur à une normalisation avec Washington dont il condamne la ‘duplicité’. En privé et dans la réalité, il laisse une certaine flexibilité à Rohani et Zarif dans leur dialogue avec Washington tout en répétant officiellement ses interdictions et mises en garde : Majid Rafizadeh, Washington-Tehran Embassies ? Khamenei’s Private and Public Views on the U.S., Huffington Post, 30 août 2015.
(19) Ali Salehi, chef de l’Organisation Atomique d’Iran, s’est plaint de ce que les 5+1 ne respectent pas complètement ni rapidement leurs engagements en matière de levée des sanctions, en particulier pour le fonctionnement des mécanismes bancaires : 5+1 delaying fulfillment of its commitments : Salehi, Tehran Times, 2 mars 2016 ; et 5+1 lagging behind full allegiance to deal : Salehi, Mehr News, 1er mars 2016.
(20) Growth of Tehran-Washington Mutual Trust Possible Over Time, Interview, Iran Review, 29 février 2016.

Publié le 07/03/2016


Outre une carrière juridique de 30 ans dans l’industrie, Michel Makinsky est chercheur associé à l’Institut de Prospective et de Sécurité en Europe (IPSE), collaborateur scientifique auprès de l’université de Liège (Belgique) et directeur général de la société AGEROMYS international (société de conseils sur l’Iran et le Moyen-Orient). Il conduit depuis plus de 15 ans des recherches sur l’Iran (politique, économie, stratégie) et sa région, après avoir étudié pendant 10 ans la stratégie soviétique.
Il a publié de nombreux articles et études dans les revues Défense Nationale, Stratégique, Cahiers d’Etudes sur la Méditerranée Orientale et le Monde Turco-Iranien (CEMOTI), Maghreb-Machrek, Politique Etrangère, Outre-Terre, Eurorient, Cahiers de l’Orient, MERIA, Revue Diplomatique…
Il a dirigé deux ouvrages collectifs : « L’Iran et les Grands Acteurs Régionaux et Globaux », (L’Harmattan, 2012) et « L’Economie réelle de l’Iran » (L’Harmattan, 2014) et a rédigé des chapitres d’ouvrages collectifs sur l’Iran, la rente pétrolière, la politique française à l’égard de l’Iran, les entreprises et les sanctions. Membre du groupe d’experts sur le Moyen-Orient Gulf 2000 (Université de Columbia), il est consulté par les entreprises comme par les administrations françaises sur les sanctions, les mécanismes d’échanges commerciaux et financiers avec l’Iran et sa région. Il intervient régulièrement dans les media écrits et audio visuels (L’Opinion, Le Figaro, France 24….).


 


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