Au lendemain de l’indépendance du pays, Cheikh Zayed adopte une politique étrangère défensive (I) pour sécuriser et consolider le nouvel État face à un environnement régional considéré comme hostile (I. A.). Les Émirats arabes unis s’engagent néanmoins dans la défense de l’« arabité » et de la cause palestinienne (I. B.), mais leur caractère fédéral et les luttes internes de pouvoir les empêchent d’élaborer une diplomatie « tranchée » (I. C.). Au tournant du millénaire, la politique étrangère des Émirats arabes unis change radicalement (II). Ils s’appuient à la fois sur la « riyal politik » de Dubaï, émirat-pivot entre l’Orient et l’Occident (II. A.) et sur le leadership politico-militaire d’Abu Dhabi, particulièrement actif à la suite des Printemps arabes (II. B.). Cette combinaison des ambitions économiques et politico-militaires est au cœur de la stratégie étrangère du pays, notamment en Afrique (II. C.).
I. La politique étrangère des Émirats arabes unis sous Cheikh Zayed (1971-2004)
A. Compenser le vide sécuritaire post-indépendance
La proclamation de l’indépendance des Émirats arabes unis, le 2 décembre 1971, signe la fin du protectorat britannique sur les « États de la Trêve » [3], instauré depuis 1892. Si la puissance britannique bénéficiait jusque-là d’un accès privilégié au territoire pour sécuriser sa route des Indes, elle agissait aussi comme « parapluie sécuritaire », face à un environnement régional considéré comme hostile. Le retrait de la Grande-Bretagne de la péninsule Arabique – annoncé par le gouvernement travailliste en 1968 et concrétisé en 1971 – crée un vide sécuritaire pour les Émirats arabes unis, militairement peu développés.
En effet, dès 1955, Riyad conteste la délimitation de leur frontière commune, avant d’être repoussée par la Grande-Bretagne, qui instaure unilatéralement un nouveau découpage [4]. En 1971, l’Arabie saoudite ne reconnaît pas les Émirats arabes unis [5] et fait régulièrement pression sur le gouvernement émirien à propos de ce litige territorial. La nature fédérale de l’État émirien favorise les « immixtions répétées dans le jeu politique émirati » [6] de Riyad. Cette politique est particulièrement illustrée par le rapprochement entre l’Arabie saoudite et Ras Al-Khaïmah [7], émirat qui tarde à rejoindre la fédération [8]. Le différend s’établit principalement autour de Khor al-Udaid, ce « bras de mer » situé à la frontière qatarie. Les Saoudiens se définissent comme les seuls à entretenir un accès terrestre direct au Qatar et défendent le fait que les Émiriens doivent passer par leur territoire pour entrer dans le pays voisin. En 1974, après trois ans de contestation territoriale, les deux pays signent le Traité de Djeddah, qui accorde au Royaume saoudien Khor al-Udaid – traité qui ne sera rendu public qu’en 1995. Si le litige est légalement résolu, les tensions continuent d’exister. En mars 1999, les Émirats arabes unis boycottent une réunion des ministres du pétrole des pays du Conseil de Coopération du Golfe, située sur le champ pétrolifère de Shaybah (Khor al-Udaid) – réunion perçue comme une « provocation saoudienne » [9] par le gouvernement d’Abu Dhabi. Le différend est rouvert, en 2006, lorsque la fédération publie dans son Year Book une carte de son territoire, incluant le « bras de mer ». En outre, le pays continue de représenter le territoire sur ses cartes d’identité.
Sur l’autre rive du Golfe arabo-persique, l’Iran est aussi considéré comme une menace. La veille de l’indépendance des Émirats arabes unis, le pays prend militairement les îles d’Abu Musa, de la Petite et la Grande Tombe, stratégiquement situées. Aujourd’hui toujours réclamées par Abu Dhabi, les trois îles restent contrôlées par l’Iran, qui y déploie régulièrement des troupes. Ainsi, la « paix froide » [10] entre l’Arabie saoudite et l’Iran dans les années 1990 [11] inquiète d’autant plus les Émirats arabes unis, qui accusent le Roi Abdallah « d’ignorer les revendications » de son voisin émirien [12].
En outre, le contexte régional, marqué par des guerres, encourage les Émirats arabes unis à se construire des capacités défensives. Entre 1980 et 1988, la guerre Iran-Irak est aux portes de la péninsule Arabique. Mais c’est surtout, en 1990, l’invasion du Koweït par l’Irak de Saddam Hussein – pourtant pays « frère » car arabe – qui va durablement traumatiser le petit État. Le choc, couplé à l’incapacité du Conseil de Coopération du Golfe (CCG) d’intervenir, va bouleverser l’approche sécuritaire des Émirats arabes unis. Si avant, ils s’appuyaient principalement sur le Conseil et reconnaissaient tacitement l’hégémonie de leur voisin saoudien, ils opèrent un rapprochement direct avec la puissance américaine, suivant une traditionnelle politique de « bandwagoning » [13]. Le 25 juillet 1994, les deux pays signent un accord bilatéral de coopération en matière de défense et les troupes américaines s’installent sur la base d’Al-Dhafra [14]. Les Émirats arabes unis soutiennent dès lors l’effort de guerre américain comme en Afghanistan, en Libye, en Somalie, en Bosnie, au Kosovo et plus récemment, dans la lutte contre l’État islamique.
B. Défendre l’« arabité » et la cause palestinienne
Si comme vu précédemment, la politique étrangère des Émirats arabes unis reste restreinte par ses capacités militaires et diplomatiques limitées, Cheikh Zayed s’engage néanmoins en faveur de l’« arabité », et également en faveur de la cause palestinienne.
Dès 1971, le pays crée le Fonds d’Abu Dhabi pour le développement économique (FADD), sur le modèle du Fonds économique koweïtien, créé dix ans plus tôt [15]. Il offre avant tout une aide économique sous forme de prêts, de dons ou de participation au capital auprès de projets de développement en faveur de pays arabes africains et asiatiques [16]. Entre 1971 et 2003, 52 pays ont bénéficié des financements du Fonds, dont 29 en Afrique, 20 en Asie et 3 au Moyen-Orient [17]. Malgré la faible proportion de pays arabes, ces derniers ont reçu près de 85,1% du total de l’aide du FAAD [18], contre 7,8% pour l’Afrique [19]. Plus globalement, la politique d’aide financière des Émirats arabes unis, principalement tournée vers les pays arabes, représente entre 1970 et 1980, près de 10% de son PIB [20]. Pour Cheikh Zayed, le développement des pays arabes permet la stabilité de la région, condition essentielle de survie pour les Émirats arabes unis, mais aussi de prospérité. En 1973, le pays participe, aux côtés d’autres États arabes, à l’embargo pétrolier contre les États-Unis et les Pays-Bas, pour leur soutien à Israël lors de la Guerre du Kippour. Parallèlement, il apporte son aide aux « États de première ligne », soit l’Égypte, la Syrie et la Jordanie, pour leur combat contre Israël.
Concernant l’engagement des Émirats arabes unis pour la cause palestinienne, celui-ci s’illustre par des contributions plus personnelles, comme celle de l’émir de Dubaï, Rachid ben Saïd Al Maktoum (1958-1990). En 1979, il fait don de près de 5,4 millions de dollars pour aider les Palestiniens du Sud-Liban [21], et 2,7 millions de dollars en 1980, pour les familles des martyrs palestiniens [22].
Si le soutien à la question palestinienne fait l’unanimité auprès des dirigeants des Émirats arabes unis, le caractère fédéral du pays l’empêche d’avoir une politique étrangère plus « tranchée », lui conférant de facto, un rôle de médiateur régional.
C. Une politique étrangère « neutre », basée sur la médiation
La politique étrangère émirienne, basée sur la médiation et le maintien de la paix, est justifiée par les faibles capacités du pays dans son contexte post-indépendance, mais aussi par la nature même du Royaume : un État fédéral bicéphale. Si la Constitution des Émirats arabes unis stipule bien que le pays est unifié, certaines tensions internes viennent contrecarrer l’adoption d’une vision unique. Au lendemain de l’indépendance, et alors que Cheikh Zayed souhaite concentrer l’ensemble des revenus pétroliers nationaux pour développer l’État, il se heurte au refus de Dubaï et Ras al Khaimah, qui entendent conserver une relative indépendance économique pour investir dans leur propre territoire. L’unification des forces armées est aussi contestée – finalement imposée par Cheikh Zayed en 1976. Pourtant, et jusque dans les années 1990, les forces armées restent divisées en trois régions distinctes, que sont le Nord, le Centre et l’Ouest. En outre, d’un point de vue décisionnel, certaines mesures – dont celles liées aux engagements extérieurs – ne peuvent être adoptées qu’avec l’accord simultané d’Abu Dhabi et de Dubaï, qui s’opposent régulièrement sur ces sujets. Cette dualité a pu être illustrée lors de la guerre Iran-Irak, entre 1980 et 1988. Les émirats de Dubaï, Sharjah et Umm al-Quwain ont refusé d’adopter une position qui pourrait nuire à leur relation avec l’Iran, alors qu’Abu Dhabi, Ajman, Fujaïrah et Ras al-Khaimah apportent leur soutien à l’Irak [23]. La bicéphalie de l’État est aussi visible dans la relation que les deux émirats entretiennent vis-à-vis de l’Iran. Abu Dhabi estime que l’Iran est une menace et s’attache à contenir son influence, tandis que Dubaï considère le pays comme un allié économique de taille. L’émir de Dubaï s’est d’ailleurs félicité de la levée des sanctions économiques à l’encontre de l’Iran, en 2013, lors des négociations sur le programme nucléaire iranien (Joint Comprehensive Plan of Action). En outre, toute tension avec l’Iran pourrait aboutir à la paralysie du détroit d’Ormuz, où près de 21% de la consommation mondiale de pétrole transite [24].
Finalement, le caractère fédéral de l’État, couplé à la personnalité de Cheikh Zayed – « toujours orienté vers le règlement pacifique des différends et le dialogue ouvert » [25] – offre à l’État un rôle privilégié de médiation. Il a été visible lors de la guerre Iran-Irak (1980-1988), lors de la Guerre du Golfe de 1990-1991, dans le cadre d’un conflit territorial entre le Qatar et le Bahreïn concernant les Îles Hawar et lors de l’invasion de l’Irak par les États-Unis, en 2003. Les Émirats arabes unis participent également à d’occasionnelles opérations de maintien de la paix comme en Somalie (1993-1994), au Kosovo (1999-2001), au Liban (années 2000) et en Afghanistan (années 2010).
Sous Cheikh Zayed, la politique étrangère des Émirats arabes unis est donc principalement axée sur sa protection et sa survie. Son engagement en faveur de l’arabité demeure singulier mais sa nature fédérale l’empêche de mener une politique étrangère « tranchée ». À partir des années 1990, mais surtout au tournant des années 2000, cette politique étrangère connaît un changement radical, menant vers un interventionnisme post-2011 nettement plus important.
Quelles sont les dynamiques internes, régionales et internationales qui favorisent le changement de la politique étrangère émirienne ?
Avant d’aborder plus en profondeur les caractéristiques de la « nouvelle » politique étrangère émirienne, il convient d’en aborder les causes. Sur le plan interne, nous assistons d’abord à la concentration du pouvoir au profit d’Abu Dhabi. Si Dubaï conserve un poids décisionnel – l’émir de Dubaï étant le Premier ministre de la fédération – sa politique volontariste de diversification économique, incarnée par le développement massif du libéralisme, tend à l’éloigner du pouvoir politique. Aussi, Abu Dhabi – qui concentre près de 94% des réserves nationales de pétrole – vient en aide à Dubaï, en 2008, touché de plein fouet par la crise économique mondiale. Cette tendance a plus récemment encore été confirmée lors de la crise de la Covid-19. Ce « sauvetage économique » tend à renforcer le rôle politico-militaire d’Abu Dhabi. En outre, en 2004, la mort de Cheikh Zayed, « père de la Nation »
[26] et Président de la fédération, bouleverse le champ politique émirien. Sa succession est assurée par Khalifa ben Zayed, son fils aîné et son autre fils, Mohammed ben Zayed est nommé Prince héritier d’Abu Dhabi et commandant suprême adjoint des forces armées nationales. En 2014, Cheikh Khalifa est victime d’un accident vasculaire cérébral, faisant de facto de Mohammed ben Zayed, le dirigeant du pays. Nouvel homme fort des Émirats arabes unis, il entretient une vision beaucoup agressive et interventionniste que ses prédécesseurs, notamment vis-à-vis de l’islam politique. Adepte de la realpolitik, il entrevoit les relations internationales comme hobbesiennes et l’avenir de son pays, comme grandiose.
D’un point de vue régional, les Printemps arabes sont un réel point de départ pour l’interventionnisme croissant des Émirats arabes unis. Défendant un « axe contre-révolutionnaire » [27] ou « conservateur-modéré » [28] avec l’Arabie saoudite, ils militent pour la préservation de régimes autoritaires forts et d’un ordre social stabilisé. Ils font ainsi face à un axe « conservateur-résistant » [29], principalement composé de l’Iran, la Syrie, du Hezbollah libanais et du Hamas palestinien. L’affaiblissement des traditionnels centres décisionnaires régionaux (Égypte, Syrie et Irak) permet au pays de pleinement s’insérer dans la géopolitique régionale. En outre, leur partenariat stratégique avec l’Arabie saoudite renforce aussi cet interventionnisme croissant.
Enfin, sur le plan économique, les Émirats arabes unis bénéficient de l’augmentation des prix du pétrole. En 2002, le prix du baril s’établit autour de 20 dollars, contre 140 en 2008 [30]. Jusqu’en 2014, il est stabilisé autour de 100 dollars [31], dégageant une manne financière non-négligeable pour le développement des capacités diplomatico-militaires du pays. La diversification économique et le développement du secteur privé deviennent centraux dans la stratégie émirienne. Enfin, le déplacement de l’économie mondiale vers l’Est, et plus particulièrement vers la Chine, fait perdre aux États-Unis leur hégémonie. Les Émirats arabes unis s’orientent donc vers une internationalisation leur politique étrangère, y compris de leur économie, vers les marchés prometteurs asiatiques. La nouvelle vision du pays repose sur deux piliers interdépendants : d’un côté, la promotion du libéralisme économique par l’émirat de Dubaï et de l’autre, le leadership politique d’Abu Dhabi.
