Partie 1 : L’impact des soulèvements arabes sur la réorientation stratégique du voisinage sud de l’Union européenne
La PEV : une stratégie à la hauteur des enjeux ?
L’Europe aurait-elle raté son rendez-vous avec la méditerranée ? Si la volonté politique demeure l’un des seuls moteurs d’action de la politique euro-méditerranéenne, les soulèvements arabes ont-ils suscité du volontarisme politique ?
La difficulté principale de la PEV est intrinséquement liée à son essence même. En effet, ce projet regroupe indifférement des partenaires méditerranéens et des partenaires issus des pays de l’est. Les deux partenaires sont traités de la même façon. Dès lors, n’est-on pas face à un défaut structurel ? Pour Jacques Rupnik, spécialiste des politiques d’Europe centrale et orientale, il n’y a aucune raison pour que les pays de la rive sud soient dans l’obligation d’accepter, par exemple, les mêmes conditions que celles imposées à l’Ukraine (également partenaire de la PEV) [1]. Dès lors, il paraît évident que ce défaut intrinsèque à la PEV rend difficile une approche adaptée aux spécificités des différents pays.
En effet, la cohérence de la PEV est remise en cause en ce qu’elle prône à la fois une approche régionaliste et dans le même temps promeut plus de différenciation entre les pays. Or, l’approche régionaliste aujourd’hui semble plus que jamais difficile dans la mesure où la différence entre les pays de l’est et ceux du sud est de plus en plus forte si bien que « le processus semble avoir atteint un seuil critique » [2]. A fortiori, selon Kerry Longhurst, chercheure associée à l’Institut français des relations internationales (IFRI) : « l’approche équilibrée que l’Union européenne n’a cessé de promouvoir est remise en cause » [3].
L’émergence de sous-politique régionales comme l’Union pour la mediterranée (UPM) lancée par Nicolas Sarkozy en 2008 témoigne de cette carence et surtout de l’étiolement du projet initial qui était de proposer un cadre commun à des aires régionales différentes et disparates. Cet éclatement nuit de fait à la visibilité et à l’efficacité d’une politique euro-méditerranéenne globale et cohérente. Aujourd’hui, l’effritement de la PEV conduit au retour à des logiques bilatérales qui mettent en péril la politique européenne de voisinage en méditerranée.
Tendance et retour à la logique bilatérale
De façon générale, on a une tendance au retour de la logique bilatérale et d’une renationnalisation des politiques étrangères qui tend à prévaloir sur la logique d’européanisation (intégration européenne). En effet, les réactions européennes face aux révoltes arabes ont d’abord été nationales puis timidement intégrées à une position européenne qui reste néanmoins fébrile et fluctuante. Comment l’expliquer ?
Ainsi, et à la lumière des réflexions portées par la fondation Robert Schuman [4], l’UE doit faire face à un double écueil : une puissance européenne « postmoderne » dont la caractéristique principale est la tendance à l’homogénéisation des prises de positions nationales et un monde extérieur toujours teinté de l’irréductible tension westphalienne axée sur l’équilibre des puissances et le principe de non-ingérence. Ces tensions contradictoires se sont réactivées avec les soulèvements dans le monde arabe.
A titre d’exemple, l’évolution du Partenariat euro-méditerranéen (PEM) vers une Union pour la Mediterranée (UPM) peut aussi être interprétée comme un pas en arrière avec le passage d’une politique communautaire à une politique intergouvernementale. D’autant plus que le nombre des États membres au sein de l’UE a presque doublé depuis 1995 (il est passé de 15 à 27), tandis que les pays participant au PEM sont passés de 27 en 1995, à 43 en 2008 dans le cadre de l’UPM. Cette évolution conduit de facto à une atomisation et une diversification des politiques méditerranéennes.
Ces hésitations entre une position commune et un repli national affaiblissent le partenariat euro-méditerranéen. Aujourd’hui, différentes approches sont retenues pour penser le partenariat euro-méditerranéen. Pour citer le cas la France, la logique euro-méditerranéenne est dominée par des intérêts nationaux, économiques et personnels et en cela néglige l’approche européenne. A contrario, la politique étrangère allemande propose une logique multilatérale et européenne qui prévaut sur une approche strictement nationale. Selon cette seconde approche, les défis de la Méditerranée ne peuvent se régler qu’à un échelon plus global.
Aujourd’hui, l’UPM peine à décoller. Pour le moment, aucun État n’est actuellement prêt à jouer un rôle de « leadership » pour relancer la politique méditerranéenne de l’Union européenne. En effet, le grand défi des relations euro-méditerranéennes reste d’établir plus d’équité en associant davantage les pays de la rive sud à la prise de décision. Or, le principe de conditionnalité, instrument clé du partenariat avec les pays de la rive sud de la Méditerranée, reste l’un des principaux obstacles à la réussite du projet.
Repenser la conditionnalité
La condititionalité est-elle une bonne approche pour l’Afrique et le Moyen-Orient ?
_La conditionnalité peut se résumer dans le principe suivant : donner plus pour recevoir plus. En d’autres termes, les relations entre l’Union européenne et ses partenaires sont conditionnées à l’adhésion à un certains nombres de principes définis eux-mêmes par l’UE parmi lesquels : l’Etat de droit garanti par un système judiciaire indépendant et le droit à un procès équitable, la liberté d’association, d’expression et de réunion ou encore la liberté de la presse et des médias [5].
Pour Rosa Balfour, directrice du Programme « Europe in the world » au sein de l’EPC (European Policy Centre) à Bruxelles, « Il est notoirement difficile pour l’UE de respecter les conditions qu’elle fixe (dans le cadre du principe de conditionnalité), mais de surcroît les principes sur lesquels repose la conditionnalité ne tiennent pas compte du contexte après-printemps arabe, la conditionnalité se fondant uniquement sur l’existence de relations asymétriques entre l’UE et l’Afrique du Nord et le Moyen Orient et sur l’hypothèse que le modèle européen est attractif et pertinent pour ces sociétés » [6]..
Dès lors, le principe de conditionnalité en ce qu’il tend à établir une relation à sens unique ne permet pas l’émergence d’une relation euro-méditerranéenne équitable et vertueuse. Pour Frederic Hallyday, spécialiste en relations internationales, les relations euro-méditerranéennes s’appuient implicitement sur « le leg culturel non reconnu du colonialisme » [7].
De plus, le principe de conditionnalité entraîne l’octroie de différents statuts aux partenaires de l’UE. Ce statut varie selon le degré d’avancement des réformes politiques. Différents types de statuts existent : statut avancé, accords renforcés ou encore statut spécial. Or l’application du principe de différenciation selon les pays ne menacent-ils pas la cohésion de la PEV ? A fortiori, ce type de relation partenariale peut susciter des rivalités à terme et donc contrevenir à l’objectif de cohésion de la PEV.
L’autre difficulté majeure du principe de conditionnalité est qu’il implique l’existence d’un postulat selon lequel le modèle européen serait attractif pour ces sociétés. On reste donc dans une relation éminemment asymétrique. Or, l’Europe ne semble plus être un modèle pour de nombreux pays comme en témoigne les processus de réformes notamment en Tunisie. Le pays s’est engagé dans un processus de démocratisation sans adhérer forcément aux valeurs occidentales de l’UE. Ces types de régimes s’appuient sur un processus de démocratisation sans forcément une occidentalisation.
Toutefois, il est important de noter certaines évolutions du principe de conditionnalité. En effet, suite au printemps arabe, l’UE a mis en avant « le principe de responsabilité mutuelle » [8] qui vise à assurer une relation plus équitable entre le sud et l’Europe. Chaque côté doit répondre à l’autre concernant les objectifs convenus. Pour autant, les partenaires méditerranéens ne disposent pas de réels moyens pour demander des comptes à l’UE et engager sa responsabilité en cas de non respect de ses promesses.
Dès lors, si l’UE souhaite réussir à établir des relations fructueuses avec la rive sud, elle doit prendre en compte l’érosion de sa force d’attraction et sa capacité à définir l’orientation du changement politique et économique dans la région. En ayant une vision moins euro-centrée et moins normative de ce qu’une société démocratique doit être, et en éviteant les solutions toutes prêtes. Cela pourrait passer par un partenariat multilatéral moins ambitieux certes, mais qui pourrait être plus efficace : une Méditerranée multipolaire en intégrant par exemple un pays stratégique à la frontière de l’orient et de l’occident, la Turquie.
Très ambitieuse, la PEV a permis de nombreuses avancées et est devenue une réelle composante de la politique extérieure de l’UE. Elle a permis d’une part de relancer les relations euro-méditerranéennes qui étaient au point mort depuis le processus de Barcelone (1995) et d’autre part de réorienter les échanges avec le bassin méditerranéen en adoptant un principe directeur, celui de la différenciation. Ces changements ont d’ailleurs introduits des tensions évidentes quant à l’objectif même de la PEV. En effet, le principe de différenciation qui induit de fait plus de bilatéralisme ne contrevient-il pas à l’objectif régionaliste et à la cohésion de la PEV ? Le principe de conditionnalité « donner plus pour recevoir plus » rend difficile une cohésion entre tous les partenaires et peut engendrer des phénomènes de concurrence et de rivalité entre les partenaires (Rhattat 2011) comme en témoigne les différents statuts octroyés par l’UE : statut avancé, accord renforcé, statut spécial… Si certains changement introduits par l’UE suite aux soulèvements arabes ont été positifs, il n’empêche que les politiques euro-méditerranéennes manquent de lisibilité et de visibilité. La dispersion entre le partenariat euro-méditerranéen, la politique européenne de voisinage et l’Union pour la méditerranéen, ne peut être que contre-productif. A fortiori, la réorientation de la stratégie européenne à l’égard de sa rive sud ne peut se faire sans une redéfinition claire des politiques euro-méditerranéennes à l’aune des nouveaux fondamentaux introduits par le Printemps arabe, à savoir l’érosion de l’attractivité du modèle de démocratie à l’européenne.
Pourtant, aujourd’hui, les relations euro-méditerranéennes sont plus que jamais indispensables dans le système des relations internationales mais peinent à trouver un équilibre vertueux. La refondation en cours doit prendre le temps d’examiner en détail les raisons pour lesquelles les politiques antérieures depuis 1995 (processus de Barcelone) ont eu des résultats décevants. La non résolution du conflit israélo-palestinien pourrait en être une cause. En effet, se ré(orient)er, sans jouer sur les mots, autrement dit se tourner davantage vers l’Orient c’est aussi prendre le risque, peut être, d’impulser un rôle plus décisif à l’Europe dans la résolution du conflit au Moyen-orient qui somme toute reste largement du ressort de la puissance américaine. Un rôle qui pourrait être à l’instar de Bernard Philippe [9] prégnant puisque l’Europe pourrait partager sa propre expérience et dévoiler ses outils historiques dans la production de la paix (la réconciliation franco-allemande).
