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Quelle solution pour le conflit israélo-palestinien ?

Par Ines Gil
Publié le 06/05/2020 • modifié le 07/05/2020 • Durée de lecture : 13 minutes

A early twenty century picture shows a view of the Jaffa Gate on the Western side of the Old City in Jerusalem. On November 29, 1947, the United Nations’ General Assembly voted resolution 181 on the partition of Palestine in two states, one Jewish and one Arab. Jerusalem was to remain under international control. The State of Israel was proclamed on 14 May 1948 by the Jewish National Council and was recognized by the United States and the Soviet Union 15 and 17 May the same year. Arab States of Lebanon, Syria, Jordan, Egypt and Iraq crossed the borders from north, east and south with their regular armies 15 May 1948. Agreements signed in 1949 between Israel and the Arab States ended the 1948 Arab-Israeli War, and established the armistice lines between Israel and the West Bank, also known as the Green Line, until the 1967 Six-Day War.

HUSSEAU-FLAVIEN / AFP

I. Deux États côte à côte : base des négociations entre Israéliens et Palestiniens

La solution à deux États, qui promeut la création d’un État palestinien aux côtés d’Israël, est généralement considérée comme le moins imparfait des scénarios pour résoudre le conflit israélo-palestinien. Certes, elle consiste à diviser des terres, parfois revendiquées par les Palestiniens comme par les Israéliens, et pousse donc les deux parties à faire des concessions jugées difficiles. D’un autre côté, cette solution permet aux deux peuples, israélien comme palestinien, d’avoir chacun un État, avec leurs propres institutions, des représentations (drapeaux, hymnes) et des récits nationaux distincts (fêtes nationales), reflétant des cultures et des histoires différentes.

Même si elle reste la plus préconisée pour résoudre le conflit, cette solution est à appréhender avec prudence. Elle peut se matérialiser sous une multitude de formes, plus ou moins équilibrées, comme le montre « l’accord du siècle » détaillé par Donald Trump en janvier 2020. Celui-ci proposait bien la création d’un État palestinien, et défendait donc la solution à deux États. Mais ce plan a été jugé très favorable à la droite israélienne au pouvoir, en premier lieu par les Palestiniens eux-mêmes (qui l’ont rejeté en bloc), par une partie de la communauté internationale (dont des États européens et la Ligue arabe [4]), et par une large partie de la presse internationale.

a) Aux origines de la solution à deux États

Le débat sur la solution à deux États a émergé avant même la création d’Israël, pendant le mandat britannique. Pour répondre aux aspirations des populations arabes locales et des migrants juifs, le partage de la Palestine mandataire entre un État juif et un État arabe commence à s’imposer. Plusieurs plans sont présentés. Un an après le début de la Grande Révolte arabe [5] (1936-1939), Londres propose le plan Peel (1937). Il « donne tout le sud de la Palestine aux Arabes : littoral de Gaza et désert du Néguev, ainsi que la Samarie, les villes de Tel-Aviv et Jaffa et presque l’essentiel de la vallée du Jourdain. Les Juifs obtiennent le littoral, d’Ashdod à Jaffa, puis de Tel-Aviv au Liban, en plus du nord de la Palestine. La zone centrale englobant Jérusalem, Bethléem, Ramallah, Ramla resterait sous contrôle britannique » [6]. Mais la proposition est rejetée tant par les juifs que par les Arabes. En 1938, un nouveau plan est proposé : « le plan Woodehead garde sensiblement le même partage que le plan Peel, à quelques exceptions près : la haute Galilée (triangle Acre-Nazareth-Safed) deviendrait un territoire arabe, tout comme le littoral d’Ashdod. En revanche, le littoral de Tel-Aviv-Jaffa passerait sous contrôle britannique » [7]. Mais les deux parties rejettent la nouvelle proposition. En parallèle, la Grande Révolte Arabe est lourdement réprimée par les Britanniques et l’immigration juive est sensiblement réduite par Londres à partir de 1939. Une dizaine d’années plus tard, incapables de gérer les hostilités entre les juifs et les Arabes, les Britanniques remettent leur mandat aux Nations unies. L’Assemblée générale vote un nouveau plan de partage le 29 novembre 1947. Bien plus favorable à la population juive que les plans précédents, il est rejeté par les Palestiniens, mais accepté par les dirigeants de la communauté juive. Après l’échec arabe lors de la guerre de 1948-1949, Israël enregistre ses premiers gains territoriaux, au nord, au centre, et autour de la Bande de Gaza. La Cisjordanie est contrôlée par les Jordaniens, et la bande de Gaza est placée sous contrôle de l’Egypte. Vingt ans plus tard, la guerre des six jours (juin 1967) se solde par une victoire éclair d’Israël, qui s’empare de la Cisjordanie incluant Jérusalem-Est, de la Bande de Gaza, du Golan syrien, et du Sinaï égyptien. Depuis, l’Etat hébreu occupe toujours la Cisjordanie, dont Jérusalem-Est, et le Golan. Ces dernières décennies, les négociations autour d’une solution à deux États se sont basées sur les frontières, dites « de 1967 » [8], représentant (à quelques détails près) la séparation qui régissait les populations israélienne et palestinienne avant la Guerre des six jours.

b) Les accords d’Oslo : espoirs et échec

Dans les années 1990, la possibilité d’une solution à deux États émerge dans les négociations entre Palestiniens et Israéliens. Quatre ans après le début de la Première Intifada (1987-1993), poussé par Washington, le gouvernement Likoud de Yitzhak Shamir entame des discussions avec l’Organisation de Libération de la Palestine lors de la Conférence de Madrid (1991). L’année suivante, Yitzhak Rabin (Parti travailliste) est porté à la tête du gouvernement [9]. En 1993, il mène une série de négociations à Oslo, en Norvège, avec le président de l’OLP, Yasser Arafat. Aux termes des négociations, l’OLP reconnaît Israël pour la première fois et accepte la paix avec l’État hébreu dans le cadre d’un désengagement des forces israéliennes jusqu’aux frontières de 1967 [10]. En échange, le gouvernement israélien reconnaît cette organisation comme le représentant du peuple palestinien. Les accords qui se multiplient les années suivantes permettent la création de l’Autorité palestinienne (AP) et divisent la Cisjordanie en trois zones, A (contrôle administratif et sécuritaire par l’AP), B (contrôle administratif de l’AP et sécuritaire d’Israël), et C (62%, contrôle administratif et sécuritaire exercé par Israël), avec comme objectif le retrait progressif d’Israël et la création d’un État palestinien d’ici 5 ans. Cependant, divers événements mettent un frein à ces objectifs. En premier lieu, l’assassinat du Premier ministre Yitzhak Rabin en novembre 1995 par Yigal Amir, un ultra-nationaliste israélien opposé aux accords d’Oslo. Cette tragédie nationale met à jour les tensions créées dans la société israélienne, entre ceux qui acceptent de « rétrocéder les territoires » et les partisans du « grand Israël ». Les accords d’Oslo sont aussi mis à mal par l’organisation d’attentats par des groupes palestiniens, parmi lesquels le Hamas ou encore le Mouvement du jihad islamique palestinien. L’arrivée de Benyamin Netanyahou comme Premier ministre en 1996 (1996-1999) porte aussi un coup dur au processus d’Oslo. Selon Henry Laurens, le Premier ministre israélien « va geler le processus de paix [11].

Pour le chercheur Alain Dieckhoff, « s’il est un enseignement à tirer du fiasco d’Oslo, c’est bien que le gradualisme conduit à la paralysie, car les parties ne font pas simultanément les efforts qui leur sont demandés ». Il ajoute : « Ainsi, Ariel Sharon est parvenu à réintroduire subrepticement l’idée de conditionnalité, gage d’immobilisme, en indiquant qu’Israël ne ferait aucun mouvement significatif si, au préalable, l’AP ne démantelait pas les groupes armés palestiniens. Ce blocage aurait pu être surmonté au prix d’un engagement soutenu du quartet (Etats-Unis, la Russie, l’UE et l’ONU)… mais celui-ci n’est jamais venu ».

c) Des négociations sur la base d’une solution à deux États

Depuis, divers négociations et initiatives ont été menées : Camp David II (2000) ou Taba (2001) font considérablement avancer la réflexion autour d’une solution à deux États. Elles ont néanmoins débouché sur des échecs. Tout comme l’initiative de Genève (2003), ou la conférence d’Annapolis (2007), moins connues.

L’initiative de Genève, une proposition aboutie mais jamais mise en œuvre :
En 2003, des représentants des sociétés civiles israélienne et palestinienne - et un ministre palestinien - signent l’initiative de Genève. Non contraignant, cet accord reprend les travaux menés pendant les négociations précédentes, notamment à Taba. Il est considéré comme une des propositions les plus abouties pour régler le conflit israélo-palestinien. Cet accord propose la création d’un État palestinien aux côtés d’Israël sous plusieurs conditions : l’évacuation d’Israël de 98% de la Cisjordanie, l’annexion de certaines colonies situées le long de la ligne verte, le démantèlement d’Ariel [12], en échange de l’annexion par l’État palestinien de territoires israéliens situés le long de la ligne verte, la division de Jérusalem en deux parties, Jérusalem-Ouest devenant la capitale d’Israël et Jérusalem-Est la capitale de la Palestine [13]. Dans la vieille ville (Jérusalem-Est), le quartier juif serait sous souveraineté israélienne. Le droit au retour des réfugiés palestiniens serait possible, mais limité.

Annapolis, regain d’espoir pour relancer la solution à deux États :
Quatre ans plus tard, le président américain Georges W. Bush invite le Premier ministre israélien Ehud Olmert et le président palestinien Mahmoud Abbas à Annapolis pour une conférence autour de la résolution du conflit. Les deux parties se mettent d’accord sur le principe d’une solution à deux États : « les Palestiniens ont proposé un échange de territoires correspondant à environ 2 % de la superficie de la Cisjordanie. Les Israéliens ont, quant à eux, proposé un échange de l’ordre de 6 %.” [14]. Cette conférence visait à relancer le processus de paix après la meurtrière seconde Intifada. Si elle a permis une progression dans les discussions entre Israéliens et Palestiniens, aucun accord contraignant n’a été signé.

Aujourd’hui, le scénario d’une solution à deux États s’éloigne un peu plus chaque année.

II. Les freins à la solution à deux États

- Les colonies israéliennes
Malgré les accords d’Oslo, ces trois dernières décennies, le nombre de colons israéliens dans les Territoires palestiniens a « explosé » [15], passant à 650 000 dans 130 colonies ces dernières années. En décembre 2016, le Conseil de sécurité de l’ONU a voté une résolution [16] appelant Israël à cesser les activités de colonisation dans les Territoires palestiniens « pour préserver la solution à deux États » [17], considérée comme « en péril ». L’expansion des colonies israéliennes constitue un obstacle majeur à la formation d’un État palestinien. En Cisjordanie, incluant Jérusalem-Est, elles morcellent les Territoires palestiniens, mettant à mal la création d’un État continu et viable dans le futur.

- Jérusalem
Durant les négociations successives entre Palestiniens et Israéliens, Jérusalem a constitué un point d’opposition central. La ville est disputée par les deux peuples comme capitale de l’État israélien et capitale du futur État palestinien. Au-delà de la dimension politique, le religieux alimente les tensions, Jérusalem étant une ville sainte autant pour les juifs - emplacement du second temple dans la tradition juive - que pour les musulmans - la mosquée Al-Aqsa [18], située sur l’esplanade des mosquées, est le lieu d’où le prophète Mohamed se serait élevé au ciel durant le voyage nocturne dans la tradition musulmane - mais aussi pour les chrétiens - la ville renferme le Saint-Sépulcre, lieux supposé du Tombeau du Christ.

- La division entre Gaza et la Cisjordanie
La séparation entre Gaza et de la Cisjordanie compromet aussi les perspectives de création d’un État palestinien unifié avec ces deux territoires. En 2007, un an après la victoire du Hamas aux élections législatives (c’est la première fois qu’il se présente), le parti islamiste s’empare du pouvoir à Gaza [19], entraînant « l’éclatement de l’Autorité palestinienne (AP) intérimaire en deux parties » [20]. Depuis, Hamas à Gaza, Fatah en Cisjordanie, les deux territoires sont divisés, tant sur le plan des affaires intérieures que sur la politique extérieure :
D’abord, dans leurs relations avec l’État hébreu. En Cisjordanie, l’AP de Mahmoud Abbas a développé une coopération sécuritaire active tout en faisant face à l’expansion des colonies israéliennes. D’un autre côté, la Bande de Gaza ne renferme plus de colonies depuis 2005 [21], mais elle est toujours soumise à un blocus israélo-égyptien drastique.
Ensuite, dans leurs relations avec les pays voisins : alors que l’AP a accordé sa confiance à Washington et au Caire d’Abdel Fatah al-Sissi, le Hamas a développé des relations avec le Qatar, avec l’Egypte de Mohamed Morsi quand il était au pouvoir, et avec l’Iran, reflétant une « résonance d’intérêts arabes et internationaux contradictoires » [22].
Les divers accords de réconciliation signés entre les deux partis ne soulèvent pas beaucoup d’espoirs : il n’ont jamais été appliqués.

- Le manque de confiance entre Palestiniens et Israéliens
C’est un point essentiel qui freine l’évolution vers une solution à deux États. Dans les années 1990, les accords d’Oslo étaient poussés par les populations israélienne et palestinienne. Les deux peuples s’accordaient alors une confiance assez forte et étaient prêts à faire des concessions pour obtenir la paix. Mais aujourd’hui, cette confiance s’est érodée [23], principalement à cause de la violence déployée des deux côtés pendant la Seconde intifada (précisions dans les entretiens de Khalil Shikaki et Dahlia Scheindlin, à paraître).

- Le manque de volonté politique
Le manque de volonté politique bloque aussi l’application d’une solution à deux États. Outre les difficultés immenses posées par la division inter-palestinienne et les oppositions du Hamas à la solution à deux États, le gouvernement israélien manque considérablement de volonté politique pour permettre la création d’un État palestinien aux côtés d’Israël. Depuis une dizaine d’années, les composantes de l’extrême droite ont été intégrées aux divers gouvernements Netanyahou. Les ultra-nationalistes d’Israel Beitenou, ou les sionistes religieux représentés par Naftali Bennet et Ayalet Shaked (Nouvelle droite), et surtout Rafi Peretz et Bezalel Smotrich (Le Foyer juif) sont profondément opposés à la constitution d’un État palestinien. Le gouvernement au pouvoir ces dernières années, le plus à droite de l’histoire d’Israël, a amoindri les chances d’appliquer la solution à deux États. Selon le journaliste israélien Shaul Arieli « en dépit de la progression de la colonisation, il reste possible de séparer deux États. Une telle solution ne se ferait pas simplement et aurait un coût élevé, mais elle demeure réaliste ». Pour lui, « la principale entrave à la solution à deux États n’est donc pas géographique mais bien politique » [24].

III. Les scénarios pour une solution à un État

« Avec l’échec des accords d’Oslo en 2000, et le début de l’Intifada Al Aqsa (Seconde Intifada) la même année, la perspective d’une solution à deux États est devenue de plus en plus improbable » [25] affirmait en 2011 la chercheuse Leila Farsakh dans un article pour le Middle East Journal. La possibilité de créer un État palestinien aux côtés d’Israël s’éloignant avec les années, la solution à un État s’est de plus en plus imposée du côté israélien comme du côté palestinien. En apparences, la solution à un État semble plus confortable car elle évite d’en passer par la difficile partition des territoires et de régler les désaccords concernant Jérusalem. Cependant, elle est à manier avec prudence, car elle recouvre une multitude de scénarios aux conséquences bien différentes pour les Palestiniens et les Israéliens.

- La solution à un État démocratique et bi-national
Une solution partagée par certains Palestiniens et, dans une moindre mesure, par une petite partie d’Israéliens, est une solution à un État démocratique et binational où Palestiniens et Israéliens jouiraient des mêmes droits, de la liberté de circulation, et seraient régis par les même institutions. Idéale en théorie, cette solution semble bien complexe à mettre en oeuvre. Elle implique l’abandon de nombreuses aspirations nationales de chaque côté, ainsi que l’acceptation d’institutions où le pouvoir serait également partagé - peut-être sous le mode de partage du pouvoir au Liban - entre les différentes composantes de la société. Ce scénario est parfois jugé peu réaliste étant données les années de conflits et de rancoeur de chaque côté de la ligne verte [26]. Le chercheur Denis Charbit, Maître de conférences en sciences politiques à l’Open Université de Tel-aviv, exprime de forts doutes sur la possibilité de former un tel État : « la nation n’est pas simplement le contrat social, ni le plébiscite de tous les gens. C’est aussi une histoire commune ».

Pour Uriel Abulof, Professeur en Sciences Politiques à l’Université de Tel-Aviv, la solution à un État bi-national n’est pas impossible, mais elle « défie le modèle de l’État-nation » [27] sous un système complexe à mettre en oeuvre, car « les deux nations ‘appartiendraient ensemble’ à un seul État ». La solution à un État est d’autant plus un défi de taille que le modèle de l’État-nation reste le plus populaire tant pour les Palestiniens que pour les Israéliens.

- La solution à un État non démocratique
Certaines composantes de la société palestinienne et de la société israélienne prônent l’avènement d’un seul État, mais en privant la population considérée comme rivale de droits civiques, en instaurant un régime d’apartheid, ou encore en expulsant la population « rivale » (précisions dans les entretiens de Khalil Shikaki et Dahlia Scheindlin, à paraître).

Même si ces aspirations politiques, qui excluent « l’autre » de l’État sont présentes à la fois chez les Palestiniens et les Israéliens, force est de constater qu’un tel projet semble très théorique côté palestinien. En revanche, certains analystes s’alarment régulièrement de l’application d’une solution à un État non démocratique par Israël dans les années à venir.

IV. La confédération : une idée qui émerge

Lors d’un colloque « A land for all ? Israelis and Palestinians facing the two states solutions », les fondateurs de l’organisation « A land for all », Meron Rapoport et Ameer Fakhoury, étaient invités à débattre sur la possibilité d’une confédération entre un État israélien et un futur État palestinien. Selon ce schéma, un État palestinien serait créé aux côtés de l’État d’Israël mais les deux peuples éliraient des représentants communs israéliens (juifs et Arabes) et palestiniens, au sein de la confédération. Certaines affaires seraient gérées de manière commune, une liberté de circulation serait instaurée entre les deux territoires et après la création de l’État palestinien, il n’y aurait pas de déplacements de populations (référence notable aux colons israéliens, qui auraient le droit de rester dans la future Palestine). La Confédération s’avérerait pratique pour gérer certaines affaires d’ordre technique, étant données les importantes connections entre les deux territoires en matière « d’électricité, de gaz et d’eau » [28] notamment. Cette solution requiert cependant, au préalable, la constitution d’un État palestinien aux côtés d’Israël.

V. Vers l’annexion d’une partie de la Cisjordanie ?

Au vu des blocages actuels, en l’absence de relance des négociations, Israéliens et Palestiniens s’éloignent d’une résolution du conflit sur la base d’une solution à deux États. L’État hébreu se dirige clairement vers une annexion partielle de la Cisjordanie. Avec, en priorité, la Vallée du Jourdain et les « blocs de colonies » [29] (notamment ceux situées autour de Jérusalem). L’accord passé le 20 avril entre Benyamin Netanyahou et Benny Gantz prévoit que le gouvernement israélien pourrait commencer à annexer une partie de la Cisjordanie dès le 1er juillet 2020, mettant un peu plus à mal la création d’un État palestinien viable. La législation israélienne actuelle pourrait par ailleurs favoriser l’annexion. Ces dernières années, le Parlement israélien a voté plusieurs lois permettant de rapprocher le droit appliqué dans les colonies avec le droit appliqué en Israël, favorisant un rapprochement entre les colonies et l’État hébreu.

Le scénario le plus probable dans les années à venir est le suivant : la Cisjordanie incluant Jérusalem-Est (dont une partie serait annexée), serait toujours occupée en droit international par Israël, et contrôlée partiellement par l’Autorité palestinienne [30]. La Bande de Gaza de son côté, contrôlée par le Hamas, serait toujours isolée, sous blocus, et continuerait de mener un conflit de basse intensité avec Israël. Si ce scénario se confirme, les aspirations palestiniennes à la création d’un État palestinien pourraient ne jamais voir le jour. Tout comme la paix.

Publié le 06/05/2020


Ines Gil est journaliste freelance en Israël et Territoires palestiniens.
Elle est diplômée d’un Master 2 Journalisme et enjeux internationaux, à Sciences Po Aix et à l’EJCAM et a effectué 6 mois de stage à LCI.
Auparavant, elle a travaillé en Irak comme journaliste freelance et a réalisé un Master en Relations Internationales à l’Université Saint-Joseph (Beyrouth, Liban).
Elle a également réalisé un stage auprès d’Amnesty International, à Tel Aviv, durant 6 mois et a été Déléguée adjointe Moyen-Orient et Afrique du Nord à l’Institut Open Diplomacy de 2015 à 2016.


 


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