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Note de lecture sur « La gouvernance des services de l’eau en Tunisie, surmonter les défis de la participation du secteur privé », rapport publié par l’OCDE
Article publié le 31/07/2014

Note de lecture de Ines Zebdi

L’OCDE, qui a déjà réalisé plusieurs études sur la gouvernance des services de l’eau dans ses pays membres, vient de publier un rapport sur la gouvernance des services de l’eau en Tunisie, pays de la région MENA. Dans ce rapport, l’OCDE aborde la problématique de la gouvernance de l’eau, primordiale dans un pays qui connaît un climat méditerranéen au nord et saharien au sud, en prenant comme point de départ la situation du secteur de l’eau tunisien ainsi que les données économiques, politiques et institutionnelles du pays, dans le but de proposer, à partir de ce diagnostic, des recommandations pour améliorer la situation, notamment grâce à une participation du secteur privé.

Le secteur de l’eau en Tunisie, caractérisé jusqu’à une époque récente par des performances rares dans cette région du monde (avec un taux de desserte et une qualité de service élevés pour des tarifs bas), subit actuellement une détérioration de ses infrastructures, une baisse de performance des services et des difficultés de financement, dans un contexte de raréfaction des ressources en eau. Il est en effet difficile de transférer les ressources en eau du nord vers le sud du pays, la technologie est coûteuse et les opérateurs comme la Société Nationale d’Exploitation et de Distribution des Eaux (SONEDE) et l’Office National de l’Assainissement (ONAS) sont confrontés à des difficultés financières dues à l’augmentation des coûts, au faible niveau des tarifs, qui n’ont pas augmenté au même rythme que l’inflation, et d’une forte demande de qualité de la part des consommateurs. Par ailleurs, l’urgence des réformes ne semble pas avoir été vraiment prise en compte par les autorités. Bien qu’en transition démocratique, le pays a souffert jusqu’ici de l’absence d’une réelle stabilité politique et cette situation n’a pas permis l’établissement d’une vision stratégique de développement de ce secteur.

Selon l’OCDE, la conjoncture post-révolutionnaire actuelle est une occasion unique pour engager une réflexion sur le cadre de la gouvernance de l’eau, notamment avec l’ajout, dans la nouvelle Constitution, d’un article relatif au droit à l’eau et la mise à jour du Code des eaux. Par ailleurs, la Tunisie a engagé une vaste réflexion sur l’implication du secteur privé dans l’économie au sens large, avec l’appui des pouvoirs publics, et une loi sur les partenariats public-privé (PPP) est en cours de préparation. Dans ce cadre, il est opportun de réfléchir au rôle d’une participation du secteur privé dans le développement du secteur de l’eau. En particulier, il apparaît que l’implantation du secteur privé dans la gestion des ressources implique une modification de la culture administrative, qui ne signifie pas un effacement du secteur public, mais une réallocation des fonctions de l’Etat. Certaines fonctions de régulation des services doivent également être repensées en fonction de la clientèle et de la demande, comme la régulation tarifaire, qui pour l’instant est entre les mains du pouvoir politique, mais gagnerait selon l’OCDE à être davantage institutionnalisée, avec une plus grande influence des usagers. A cela, les économistes ajoutent qu’il est nécessaire d’adopter une approche participative et territoriale, ainsi que de mettre en place un dialogue entre les acteurs gouvernementaux et non-gouvernementaux pour nourrir une réflexion axée sur la transparence. La Tunisie se trouve aujourd’hui confrontée à des aspirations sociales fortes, et une adhésion aux réformes est nécessaire à leur réussite. Les ONG gagneraient à être impliquées dans le processus pour favoriser le dialogue. A partir de ce constat, le rapport s’articule autour de trois axes de réflexion et de recommandations pour parvenir à une gouvernance de l’eau efficace, et garantir une participation bénéfique des partenaires du secteur privé à la gestion des services de l’eau et de l’assainissement dans le pays.

1) Comprendre la variété des modalités de participation du secteur privé, leurs objectifs et les conditions de leur succès

Les auteurs du rapport relèvent qu’aucune étude approfondie n’a encore été réalisée sur l’expérience de la participation du secteur privé dans le secteur de l’eau en Tunisie, et ils pensent qu’un tel travail permettrait de disposer d’éléments solides sur lesquels les autorités pourraient fonder leurs choix stratégiques. Selon l’OCDE, plusieurs formes de participation du secteur privé peuvent être envisagées :
La première est l’implication de petits opérateurs dans les zones rurales, pour apporter un appui aux groupements de développement agricole. L’implication de ces entreprises privées pourrait se faire avec l’aide des autorités publiques, comme le génie rural, pour permettre une réorganisation des micro-systèmes. Deuxièmement, le secteur privé pourrait intervenir pour remettre à l’ordre du jour les priorités d’efficacité technique, et aller vers une réactivité plus grande face aux demandes des usagers. Selon l’OCDE, cet objectif pourrait être atteint grâce à des contrats de gestion conclus avec des entreprises privées. Enfin, la Tunisie souffrant d’un manque d’installations de traitement de l’eau potable et des eaux usées, elle pourrait recourir à des contrats de type « construction-exploitation-transfert » (BOT), attrayants pour le secteur privé, en se fondant sur l’expérience internationale. Cela permettrait de pallier le déficit de financement des infrastructures.

Pour que le pays s’engage dans des formes de participation du secteur privé plus complexes et plus longues, il faut qu’il mette rapidement en place les conditions nécessaires à la réussite des réformes, en accordant une attention particulière à la viabilité financière du secteur, dont les difficultés actuelles pourraient rebuter, voire faire fuir, les investisseurs privés. Pour que la coopération avec le secteur privé soit fructueuse, il faut également que la Tunisie assure des conditions de transparence et d’optimisation de la dépense publique.

2) Assurer la viabilité financière et la soutenabilité budgétaire de la participation du secteur privé dans le secteur de l’eau tunisien

L’OCDE énonce dans cette partie du rapport quatre conditions qui permettraient à la fois de renforcer la viabilité financière des opérateurs et de ne pas compromettre l’équilibre budgétaire du pays après l’entrée du secteur privé.
La première condition concerne le renforcement de l’autonomie financière et décisionnelle des opérateurs historiques. Il est en effet essentiel que les opérateurs historiques aient le pouvoir de gérer leurs effectifs et leurs investissements. A cette fin, la tarification doit être revue et s’accompagner de mesures de réduction des coûts, de limitation des pertes en eau et d’amélioration du recouvrement des factures. Ces conditions sont indispensables à un retour à l’équilibre financier et au renforcement de la confiance des consommateurs. La deuxième condition tient au fait que la participation du secteur privé doit rester abordable sur le plan budgétaire. Les subventions de l’Etat dans le secteur de l’eau devraient être comptabilisées en toute transparence et budgétisées. En Tunisie, le secteur de l’eau est actuellement dépendant des subventions et des prêts des bailleurs de fonds, et le gouvernement devrait établir des plans de dépenses afin de mieux gérer les risques. Il est donc nécessaire d’élaborer un outil de planification financière stratégique spécifiquement consacré au secteur de l’eau. Les autorités doivent avoir une vision d’ensemble sur le court, moyen et long terme afin de déterminer si les projets d’investissement sont viables ou non. La troisième condition réside dans l’établissement d’une structure institutionnelle propice à la bonne gestion de la participation du secteur privé. Pour cela, il est indispensable de renforcer le cadre législatif pour les partenariats public-privé, notamment de définir les relations contractuelles entre les entités publiques et les entités privées, et d’introduire dans la loi le concept de « délégation de service public ». La mise en place d’une unité PPP relayée dans les ministères permettrait de renforcer les compétences de l’administration en matière de participation du secteur privé. De plus, la coordination entre les processus de planification et de financement devrait se poursuivre : l’unité PPP pourrait contrôler les projets et vérifier le caractère optimal des dépenses, tandis que le ministère de l’Economie et des Finances assurerait le lien avec le processus budgétaire et vérifierait que le caractère abordable des projets. La dernière condition est l’optimisation nécessaire de la dépense publique à travers des partenariats public-privé. Une liste de projets d’investissement devrait être établie et validée au plus haut niveau politique, pour soutenir la stratégie de développement du pays, et répondre aux besoins de chaque région, tout en étant attrayante pour le secteur privé. La Tunisie devrait se doter d’outils lui permettant de comparer les coûts et les avantages respectifs de la passation de marché traditionnelle et de la participation du secteur privé. Selon l’OCDE, il pourrait être nécessaire pour cela de recourir à un expert externe.

3) Définir les orientations pour une plus grande transparence et une meilleure implication de toutes les parties prenantes

Pour que les politiques publiques et les projets dans le secteur de l’eau puissent aboutir à des résultats probants, la responsabilisation est un facteur primordial : responsabilisation du gouvernement vis-à-vis des citoyens et les usagers des services de l’eau, mais aussi responsabilisation « interne » des différentes organisations et entreprises publiques, qui doit être renforcée. La société civile devrait pouvoir détenir toutes les clés nécessaires à la compréhension du système, et elle doit pouvoir disposer des leviers nécessaires pour s’impliquer au maximum avec les opérateurs. A cet égard, l’OCDE estime que plusieurs orientations peuvent être suivies en Tunisie :
Les données relatives aux services d’eau et d’assainissement (coûts, qualité, accès, consommation, taux de traitement, usages, etc.) pourraient être mieux collectées (par exemple avec la mise à jour du système d’information sur l’eau SINEAU) et plus largement diffusées. Cela permettrait d’avoir une vision plus précise de la situation dans toutes les zones concernées (rurales, urbaines et périurbaines). A partir de toutes ces informations, on pourrait concevoir des indicateurs de performance des services d’eau et d’assainissement, qui pourraient être mis à la disposition du public sur un site unique et facile d’accès.
En outre, les autorités tunisiennes et les opérateurs devraient avoir pour priorité de communiquer avec les usagers et les clients. L’implication de toutes les parties prenantes de la gouvernance de l’eau (décideurs politiques, bénéficiaires, utilisateurs, organisations de la société civile, professionnels de l’eau) est essentielle et correspond à une exigence forte des citoyens. L’OCDE préconise par exemple un renforcement des directions de la communication et la mise en place d’un service clientèle à la SONEDE et à l’ONAS. Elle incite également les acteurs publics et privé à mener des enquêtes de satisfaction auprès des usagers dans le but d’améliorer la qualité des services fournis.
L’OCDE rappelle aussi que les ONG peuvent jouer un grand rôle pour élargir et améliorer les services d’eau et d’assainissement en Tunisie, aux côtés d’organismes plus officiels comme l’Organisation Tunisienne de Défense du Consommateur (ODC) qui peut servir de lien entre les usagers et les prestataires de services, qu’ils soient publics ou privés.

Enfin, l’OCDE rappelle que dans le cadre de la réflexion sur la décentralisation en cours en Tunisie, il est impératif que les spécificités territoriales du pays soient prises en compte, afin que l’action publique soit adaptée aux besoins et aux capacités locaux. En effet, ce sont les municipalités et les gouvernorats qui sont le mieux à même d’apprécier la situation en vigueur sur leur territoire, qu’il s’agisse des ressources disponibles, des conditions climatiques ou encore des attentes de la population. C’est pourquoi il serait judicieux qu’elles puissent intervenir plus activement dans la définition des politiques de l’eau et dans la réglementation des services d’approvisionnement.

Ce rapport de l’OCDE contient en annexe la liste des parties prenantes consultées pour sa rédaction, ainsi qu’un glossaire. Il s’inscrit dans une collaboration entre l’OCDE et le Global Water Partnership-Mediterranean (GWP-Med) en Tunisie dans le cadre du projet « Gouvernance et Financement du Secteur de l’Eau en Méditerranée » labellisé par l’Union pour la Méditerranée.

Source :

OCDE (2014), La gouvernance des services de l’eau en Tunisie : Surmonter les défis de la participation du secteur privé, Etudes de l’OCDE sur l’eau, Editions OCDE.
http://dx.doi.org/10.1787/9789264213807-fr

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