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La déclaration Balfour : un anniversaire confronté à l’actualité
Article publié le 11/12/2017

Par Guillaume Vareilles

Guillaume Vareilles est docteur en histoire contemporaine, chercheur associé au Centre de recherches interdisciplinaires en sciences humaines et sociales (C.R.I.S.E.S.) de l’Université de Montpellier III. Il est l’auteur de nombreux articles portant sur le territoire palestinien et sur les questions des frontières au Proche-Orient, et enseigne en classes préparatoires aux grandes écoles.
Il a publié, entre autres, " Les Frontières de la Palestine 1914-1947", éditions L’Harmattan, 2010 ; article "Land", "Palestine". Islam. A Worldwide Encyclopedia, by Cenap Çakmak, Editor, 2016 ; "Les espaces frontaliers autour de Jérusalem pendant le mandat britannique", Bulletin du Centre de recherches français à Jérusalem, 2014 ;
"Jerusalem in the 20th century : a History of Borders ?", in Ulrike Freitage, Nora Lafi & Florian Riedler (dir.), Visible and invisible Urban Boundaries in the Ottoman and Post-Ottoman in a comparative perspective, ZMO / Zentrum Moderner Orient (Berlin) [avec Vincent Lemire] (à paraître, 2018).

Le 2 novembre 1917, dans une lettre ouverte adressée à Lord Walter Rothschild, membre éminent de la communauté juive britannique et principal financier du mouvement sioniste, le secrétaire d’Etat britannique des Affaires étrangères, Arthur Balfour, jetait les bases d’un futur « foyer national pour le peuple juif » (1) en Palestine. Cette lettre très courte, et dont le véritable destinataire était Haïm Weizmann à la tête de la branche britannique de l’Organisation sioniste mondiale, amorça une nouvelle histoire pour la Palestine qui était encore une province ottomane au moment de sa rédaction mais qui entrait davantage dans la sphère d’influence britannique (2). Cent ans plus tard, la lettre a encore une résonnance particulière dans une Palestine où se sont rencontrés et affrontés de si nombreux héritages.

Les origines de la lettre

Au cours de l’année 1916, les principaux chefs sionistes prenaient contact avec Mark Sykes, directeur pour le Moyen-Orient au Ministère britannique des Affaires étrangères. La première réunion entre les différents protagonistes se tint le 7 février 1917 chez le Moses Gaster, membre influent de la communauté juive en Grande-Bretagne, à Londres en présence des principaux intervenants : Lord Rothschild, Sir Mark Sykes, Sir Herbert Samuel, Herbert Bentwick, Harry Sacker, Joseph Cowen, Haïm Weizmann et Nahum Sokolov. Le lendemain une autre réunion se tint avec les mêmes personnes où fut conclu un accord entre les sionistes et la France. On discuta du programme sioniste dans le détail et qui devait servir de base aux négociations officielles ainsi que des mandats futurs sur la Palestine, l’Arménie, la Mésopotamie et le royaume du Hedjaz. Le lendemain, chez Sykes cette fois-ci, une dernière réunion eut lieu en présence de Georges-Picot. Les discussions portèrent sur l’élaboration et l’exécution des accords Sykes-Picot. Au printemps 1917, le cabinet britannique établit une première version de la lettre qui fut soumise à Lord Rothschild, Mark Sykes et le président américain Wilson qui approuvèrent tous le texte.

Le 4 juin 1917, le gouvernement français reconnut, par une note du ministre français des Affaires étrangères Jules Cambon adressée à Nahum Sokolov, les droits « à la renaissance d’une nationalité juive, sous la protection des Alliés » en Palestine (3). Cette déclaration, en l’absence d’un accord possible franco-anglais, ouvrait le chemin à une autre déclaration unilatérale, anglaise cette fois-ci : la déclaration Balfour.

Dès le début, on discuta pour savoir si le terme d’Etat juif devait apparaître. Une formule de compromis fut trouvée, il s’agissait de Foyer national pour le peuple juif. Cette expression est confuse d’un point de vue territorial, et donc n’entend pas de délimitations précises comme cela aurait été le cas avec celle d’Etat juif. La volonté de Sykes est d’abolir toute référence au vocabulaire de l’impérialisme et se fonder exclusivement sur le principe des nationalités, d’où effectivement la révision des accords de 1916. L’utilisation de « Foyer national » marque les références qui seront celles des Britanniques lors de la conférence de la paix de Paris de 1919 : utiliser l’argument des nationalités pour ébranler la position française au Proche-Orient. Mais cet argument a néanmoins le défaut de ne pouvoir être délimité par un tracé précis de frontières, ni de désigner ce qui pourrait servir de capitale pour le futur foyer national juif.

Enfin, après une préparation laborieuse qui dura tout l’été 1917, la déclaration se matérialisa le 2 novembre sous la forme d’une lettre adressée par Balfour à Lord Rothschild lui annonçant que « Le gouvernement de Sa Majesté envisage favorablement l’établissement en Palestine d’un Foyer national pour le peuple juif … » sans préciser ni le statut futur ni les limites de cette région (4).

L’un des problèmes était de savoir quelles allaient être les délimitations de ce nouvel espace créé officiellement au Proche-Orient, et quelles seraient les dispositions qui allaient être mises en œuvre par les Britanniques pour satisfaire ce projet. Cependant, pour la première fois depuis le début de l’affrontement entre Juifs et Arabes pour la possession de la Palestine, l’existence d’un peuple juif était reconnue par une grande puissance. Mais pas celle des Arabes de Palestine.

Comme beaucoup d’événements, la déclaration Balfour prend son sens véritable, non dans le contexte de son élaboration, mais dans celui de ses conséquences. L’établissement d’un foyer national pour le peuple juif en Palestine est donc indissociable de la volonté britannique de prendre en main les affaires de la région. Il ne peut y avoir de foyer national sans intervention britannique. Cette dualité peut laisser supposer que le sionisme est l’acteur dont la Grande-Bretagne a eu besoin pour s’imposer en Palestine, ou bien qu’au contraire, ce sont les sionistes qui ont eu besoin d’un allié puissant pour réaliser leur projet. Si la première perspective semble être la plus plausible, les limites et l’importance de ce futur foyer national dépendraient de l’étendue du terrain occupé par les troupes britanniques.

La déclaration Balfour fut elle-même reconnue par Fayçal en janvier 1919, dans le cadre de préparatifs à la conférence de Paix de Paris, lors d’un célèbre accord signé avec Weizmann. Cet accord n’engageait du côté arabe que Fayçal, mais il prenait une importance particulière à la veille de la conférence de Paris et amorçait un tournant dans les relations judéo-arabes. Un Etat arabe y était prévu et devait être viable tout comme la Palestine progressivement juive. La cohabitation entre un foyer national pour le peuple juif (qui rappelons le, n’est pas un foyer national juif comme cela fut parfois mentionné) et un Etat arabe était donc possible dans le cadre d’un partage de la terre et de reconnaissances mutuelles. Si les droits des uns et des autres étaient respectés, ils l’étaient en tant que minorités protégées et en tant que majorités au sein de leur territoire respectif. Il faut noter toutefois que l’accord fut conditionné au strict respect par les Britanniques de promettre leur indépendance aux Arabes dans le cadre de la création d’un royaume arabe. Dans le cas contraire, Fayçal précisait qu’il ne pourrait être tenu responsable de ne pas avoir respecté les termes de l’accord.

La déclaration Balfour fut ainsi rattachée à plusieurs éléments qui relativisent son poids mais aussi le renforcent par l’utilisation qu’on a pu en faire et pour ses conséquences attribuées. En effet, ce document n’est pas un plan de partage mais la promotion d’une communauté au détriment d’une autre dont les droits ne devaient cependant pas être atteints, et cela sur une terre dont l’unité consacrée l’était par sa dénomination. Le foyer national dont il est question chez Balfour n’est pas un Etat. Les pourparlers qui ont amené à la lettre montrent d’ailleurs que le mot même d’« Etat » fut rejeté par les sionistes eux-mêmes, en particulier Sokolov. La lettre de Balfour fut aussi l’occasion pour Fayçal de réaffirmer sa volonté de voir naitre un royaume arabe au lendemain de la guerre à côté du foyer national pour les Juifs. Elle initia des discussions mais aussi de nombreuses critiques en particulier de la part des Arabes palestiniens qui y voyaient une volonté britannique de rendre la Palestine juive en y favorisant de futures migrations.

Les héritages de la lettre

« Foyer national pour le peuple juif »

Israël est-il un Etat juif ou un Etat pour le peuple juif dans lequel vivent des communautés non-juives ? Dans quelle mesure Israël réalise-t-il le projet de la déclaration Balfour ? Rien n’est moins sûr. Si dès la proclamation de l’indépendance de l’Etat d’Israël en 1948, l’expression « Etat juif » est formulée à plusieurs reprises, elle relève surtout d’une perception qui s’est ancrée peu à peu dans les institutions. Les divisions au sein même de la société israélienne sur cette appellation renvoient ainsi à une grille de lecture pour le moins variable de ce que serait aujourd’hui l’héritage de la déclaration Balfour. De 1985 à 2002, l’expression pour qualifier Israël d’« Etat du peuple juif » fut inscrite dans la loi fondamentale. En 2002, l’expression fut remplacée par « Etat juif démocratique » mais la première expression perdura dans certains textes législatifs. L’expression « Etat du peuple juif » paraît être le degré supérieur de l’expression utilisée par Balfour dans sa lettre. Il s’agirait plutôt d’une différence de nature, la lettre ayant envisagé le mot « Etat » puis l’avait rejeté. Or, « Etat du peuple juif » renvoie aussi à accorder des droits aux Juifs de la diaspora qui ne sont pas accordés aux Arabes eux-mêmes vivant en Israël.

« Droits civils et religieux des communautés non-juives »

Les communautés non-juives sont nombreuses et relativement hétérogènes en Palestine. Elles sont souvent identifiées par les autorités israéliennes à des groupes à part entière qui soulignent leur appartenance culturelle les faisant ainsi apparaître comme des entités ethniques. La majorité des non-Juifs de Palestine est néanmoins constituée d’Arabes (5). Les Arabes israéliens sont aujourd’hui des citoyens de seconde zone alors qu’ils représentent près de 20% de la population du pays. Ils sont confrontés à une ségrégation spatiale et juridique qui ne leur accorde par les mêmes droits que les citoyens juifs israéliens. Aujourd’hui, les partis politiques qui les représentent à la Knesset constituent une sorte de reconnaissance de la part d’Israël de leur mécontentement mais un mécontentement qu’il est possible de canaliser dans le cadre des débats au sein du Parlement.

Les commémorations de la lettre

A l’approche de la date anniversaire, la déclaration Balfour fut de plus en plus mentionnée et fit l’objet de nombreux débats sur ce que pouvait représenter son héritage.

Elle se fit d’abord entendre au sein de l’Assemblée générale des Nations unies en septembre 2016. A la tribune, le président de l’Autorité palestinienne (6) Mahmoud Abbas demanda à la Grande-Bretagne de présenter ses excuses au peuple palestinien pour cette « infâme déclaration » et « les catastrophes, les misères et les injustices que cet acte a générées, et en agissant afin de rectifier ces désastres […], ce qui passe notamment par la reconnaissance de l’Etat palestinien ».

Du côté de la classe politique britannique, la déclaration Balfour ne fait pas non plus l’unanimité. En avril 2017, à l’occasion d’un débat à la Chambre des Lords, Lord Norman Warner, ancien Ministre travailliste de la santé, demanda au gouvernement britannique de formuler également des excuses à propos de la déclaration. Il appela le gouvernement à assumer ses responsabilités à propos des « retombés tragiques » (tragic fallouts) de l’engagement de Balfour, notamment dans la protection des droits des populations non-juives existantes, constituant ainsi une violation flagrante du texte de la lettre. Cette prise de position arrivait quelques jours après que Lord Warner présida un séminaire organisé par le Palestinian Return Centre à Londres où il fut question de la célébration à venir.

Mais ce sont les célébrations officielles qui furent l’occasion de mieux saisir les lectures faites de la lettre de Balfour cent ans après.
A l’occasion de ce centenaire, le Premier ministre britannique Theresa May reçut à Londres son homologue israélien Benyamin Netanyahu. Elle affirma alors être fière du « rôle pionnier » joué par les Britanniques « dans la création de l’Etat d’Israël » lors du diner qui fut organisé pour la circonstance au Lancaster House, diner dont Jeremy Corbyn, leader du Parti travailliste et critique de la politique israélienne vis-à-vis des Palestiniens, déclina l’invitation. Bien que Theresa May se soit aussi déclarée partisane d’une solution à deux Etats en rappelant le passage de la lettre où il est écrit que « rien ne [devait] être fait qui puisse porter préjudice aux droits religieux et civils des communautés non juives en Palestine ».

Du côté palestinien, la commémoration de la déclaration prit une toute autre tournure.
D’après le journal libanais An Nahar, 3000 manifestants défilèrent à Ramallah devant le consulat britannique brandissant des drapeaux noirs (drapeaux qui rappelaient ceux tendus sur les façades des commerces et des maisons arabes à Jérusalem en 1925 lors de la visite par Balfour des colonies juives) et des banderoles sur lesquelles était inscrit : « 100 ans de dépossession ». D’autres manifestations plus modestes se déroulèrent à Jérusalem-est et ailleurs en Cisjordanie. L’artiste britannique Banksy organisa une fausse cérémonie d’excuses devant l’hôtel Walled-Off près de Bethléem, établissement ouvert au printemps 2017 et dont toutes les chambres donnent sur le mur de séparation israélien. On a pu ainsi voir une cinquantaine d’enfants palestiniens reçue pour prendre le thé par un acteur déguisé en Elisabeth II. Derrière eux, sur le mur de séparation, était inscrit « Sorry » et « ER » (monogramme pour Elizabeth regina).

D’une déclaration très courte, une congruence de concisions ne fait parfois que retenir le résultat final, et moins les éléments qui ont abouti à ce résultat. Relier ainsi la Déclaration à la création de l’Etat d’Israël renvoie à réduire un siècle d’histoire où la date anniversaire sert de raccourci explicatif. Si des Israéliens peuvent y voir la première reconnaissance officielle pour les Juifs de pouvoir s’installer en Palestine, annonçant ainsi le futur Etat d’Israël, les Palestiniens y verraient le signe avant-coureur de la Nakba, déplacement massif des Palestiniens hors de Palestine en 1948 à la suite justement de la création de l’Etat d’Israël. La déclaration Balfour devenait ainsi le point de départ d’un siècle de tensions entre Juifs et Arabes en Palestine. La déclaration doit être entendue dans un ensemble de décisions prises au cours de la Première Guerre mondiale. L’isoler pour en faire le symbole de la création d’un Etat ou le début d’une catastrophe participe à une déconstruction de l’histoire.

Et maintenant Trump…

A la suite de la décision du Président Trump, le 6 décembre 2017, de transférer l’ambassade des Etats-Unis à Jérusalem, reconnaissant de jure Jérusalem comme capitale de l’Etat d’Israël, la déclaration Balfour a fait l’objet de nouvelles utilisations. Ainsi, le journal An Nahar titrait le jour de cette décision : « Trump, Balfour du siècle, fait cadeau de Jérusalem à Israël ». De son côté, le secrétaire général du Hezbollah, Hassan Nasrallah, dénonçait cette reconnaissance officielle, estimant qu’il s’agissait d’une « nouvelle déclaration Balfour ».

La réactualisation de la déclaration Balfour peut trouver une autre résonnance par les mots du président Trump lui-même. Lors de son allocution du 6 décembre, il souligne qu’Israël est une « nation souveraine, avec le droit, comme c’est le cas pour toutes les nations souveraines du monde, de choisir sa propre capitale ». Les Palestiniens ne sont pas nommés de manière identique, mais comme des acteurs concernés par cette décision, musulmans en l’occurrence, et dont la garantie d’un statu quo sur les sites sacrés de Jérusalem est assurée dans l’attente d’une solution à deux Etats. Ainsi, la dimension nationale des Palestiniens n’est pas évoquée, contrairement à Israël considérée comme une nation souveraine. Si la volonté de parvenir à deux Etats est formulée par le Président américain, elle ne passe pas ici par une reconnaissance d’un peuple en tant que nation, dont Jérusalem pourrait être la capitale. La place est déjà prise en quelque sorte. Comme Balfour évoquait le « peuple juif » et les « communautés non-juives », Donald Trump pour sa part évoque une « nation souveraine » face à des Palestiniens.

Lire également l’article de Guillaume Vareilles :
Les frontières de la Palestine 1914 – 1947

Notes :
(1) L’expression exacte est : « establishment in Palestine of a national home for the Jewish people ».
(2) Les accords Sykes-Picot signés en mai 1916 prévoyaient que la Palestine fut comprise entre une zone d’influence britannique et une zone sous administration internationale.
(3) Le texte complet de la note est le suivant :
« Monsieur,
Vous avez bien voulu m’exposer le projet auquel vous consacrez vos efforts et qui a pour objet de développer la colonisation israélite en Palestine. Vous estimez que si les circonstances le permettent et l’indépendance des Lieux saints étant assumée d’autre part, ce serait faire œuvre de justice et de réparation que d’aider à la reconnaissance, par la protection des puissances alliées, de la nationalité juive, sur cette terre dont le peuple d’Israël a été chassé il y a tant de siècles.
Le gouvernement français qui est entré dans la présente guerre pour défendre un peuple injustement attaqué et qui poursuit la lutte pour assurer le triomphe du droit sur la force, ne peut éprouver que de la sympathie pour votre cause dont le triomphe est lié à celui des alliés.
Je suis heureux de vous en donner ici l’assurance. »
(signé) J. Cambon
(4) Le texte complet de la déclaration est le suivant :
« Cher Lord Rothschild,
J’ai le plaisir de vous adresser, au nom du gouvernement de Sa Majesté, la déclaration ci-dessous de sympathie à l’adresse des aspirations sionistes, déclaration soumise au cabinet et approuvée par lui.
Le gouvernement de Sa Majesté envisage favorablement l’établissement en Palestine d’un foyer national pour le peuple juif, et emploiera tous ses efforts pour faciliter la réalisation de cet objectif, étant clairement entendu que rien ne sera fait qui puisse porter atteinte ni aux droits civils et religieux des communautés non juives existant en Palestine, ni aux droits et au statut politique dont les Juifs jouissent dans tout autre pays.
Je vous serais reconnaissant de bien vouloir porter cette déclaration à la connaissance de la Fédération sioniste.
Arthur James Balfour. »
(5) Il faut aussi ajouter les Bédouins, les Druzes, et distinguer parmi les Arabes les chrétiens des musulmans. Cette catégorisation imposée par le système juridique israélien favorise une séparation de la population vivant en Israël.
(6) Depuis novembre 2012, l’Assemblée générale des Nations unies a accordé à la Palestine le statut d’Etat observateur non membre auprès de l’ONU.

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