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L’impact des soulèvements arabes sur la réorientation stratégique du voisinage sud de l’Union européenne (1/2)

Par Ilham Younes
Publié le 23/04/2014 • modifié le 11/03/2018 • Durée de lecture : 9 minutes

BELGIUM, Brussels : EU foreign policy chief Catherine Ashton (L) and EU enlargement commissioner for Stefan Fuele give a press conference on May 25, 2011 at EU headquarters in Brussels on Europe’s neighborhood policy in the wake of revolts in the Arab world. Europe is looking to pump 1.2 billion euros of extra aid into fledgling democracies spawned by the Arab Spring as well as those on its eastern flank.

AFP PHOTO / GEORGES GOBET

Pour comprendre aujourd’hui les axes stratégiques des relations entre l’Europe et le monde arabe, il nous parait nécessaire de revenir dans un premier temps sur l’un des cadres dans lequel ces rapports s’exercent : la Politique européenne de voisinage lancée en 1995 par le biais du partenariat euro-méditerranéen et instituée en 2004. Destinée à proposer un nouveau cadre relationnel aux voisins orientaux et méridionaux au lendemain du cinquième élargissement (1er mai 2004, l’UE intègre 10 nouveaux pays), la Politique européenne de Voisinage (PEV) développée en 2004 se veut être un pilier dans le système des relations extérieures de l’Union européenne.

D’abord orienté vers l’Est, les États membres ont décidé en 1995 d’intégrer au projet (déclaration de Barcelone) douze pays de la rive-sud de la méditerranée : l’Algérie, Chypre, l’Égypte, Israël, la Jordanie, le Liban, Malte, le Maroc, la Syrie, la Tunisie, la Turquie et l’Autorité palestinienne. En intégrant ces pays, la Politique européenne de voisinage s’est fixée pour objectif d’approfondir les ambitions euro-méditerranéennes en développant de nouveaux axes de coopérations politiques, économiques et culturels.

Ambitieuse, cette stratégie tend à regrouper à les fois les pays européens de l’est et les voisins de l’Europe et vise à créer « un cercle d’amis sans les Institutions » [1]. Ce projet, lancé en 1995 sous le nom de processus de Barcelone et réactualisé au début des années 2000, concerne l’ensemble des Etats qui partagent une frontière terrestre ou maritime avec l’un des pays membres de l’UE, qu’ils soient situés à l’Est ou au Sud. Aujourd’hui, ces Etats sont : le Maroc, l’Algérie, la Tunisie, la Libye, l’Egypte, Israël, la Jordanie, l’Autorité palestinienne, le Liban, la Syrie, l’Arménie, l’Azerbaïdjan, la Géorgie, la Moldavie, l’Ukraine et la Biélorussie.

Cette initiative offre la possibilité pour les partenaires de jouir des avantages d’une relation étroite avec l’Union européenne sans pour autant qu’il y ait une perspective d’intégration. Selon les termes de la communication de la Commission du 12 mai 2004 [2], cette politique propose la mise en place d’une relation privilégiée construite sur la base d’un engagement mutuel en faveur de valeurs communes à savoir la démocratie, les droits de l’homme, la règle de droit, la bonne gouvernance ou encore les principes d’économie de marché.

Dans cet article, nous nous intéressons plus particulièrement à l’impact des soulèvements arabes sur la réorientation stratégique du voisinage sud de l’Union européenne. Si Herman Von Rompuy, Président du conseil européen annonçait en 2011 devant les ambassadeurs de l’UE à l’étranger [3] « Le Printemps arabe est incontestablement pour nous, en Europe, le plus puissant choc géopolitique depuis la fin de la guerre froide », les réactions politiques et institutionnelles qui ont suivi sont-elles à la hauteur des enjeux ? Quels sont les obstacles qui persistent à l’élaboration d’un partenariat stratégique vertueux entre l’UE et sa rive sud ?

En effet, bien que la démocratisation dans les pays du sud de la Méditerranée fut l’une des ambitions des politiques euro-méditerranéennes, il serait stérile et biaisé de dire que les transitions en cours en Tunisie en Égypte ou encore en Libye sont le résultat direct de ces politiques. La réorientation de la politique euro-méditerranéenne est d’ailleurs bien l’aveu de son échec.

Concrètement, pour faire face aux soulèvements arabes, l’UE a développé en mai 2011 une « stratégie nouvelle à l’égard d’un voisinage en mutation » qui repose sur le principe de « donner plus pour recevoir plus » à savoir s’engager plus sur le plan financier pour parvenir à de meilleurs résultats : ce sont les « 3 M » money, market, mobility [4]. Le principe de différenciation est aussi l’un des aspects novateurs de cette réorientation dont l’objectif est de respecter les particularismes des processus de démocratisation en cours en évitant autant que faire se peut une approche globale et normative. L’idée étant de rendre le partenariat plus souple et respectueux des besoins spécifiques de chaque pays.

Pour autant, si certains changements entrepris par l’UE à la suite des évolutions dans le monde arabe ont été positifs, il n’empêche que cette révision n’a pas réussi à modifier les modalités et l’orientation des relations euro-méditerranéennes qui pourtant s’avèrent indispensables pour l’avenir des relations stratégiques entre l’Europe et le monde arabe. C’est sur ce point que nous terminerons ce dossier.

Historique des étapes de la stratégie européenne à l’égard du voisinage sud : du processus de Barcelone à l’Union pour la Méditerranée

C’est dans un contexte international marqué par de profondes transformations que le partenariat euro-méditerranéen voit le jour. Pour restituer le contexte dans lequel émerge un tel partenariat, deux grandes transformations sont à noter au cours des années 90. La première est la fin de la guerre froide symbolisée par la chute du mur de Berlin en 1989 et la seconde est l’accélération des processus de mondialisation et de régionalisation. Ces mutations donnent lieu à l’émergence d’une nouvelle identité européenne sur le plan des relations extérieures. L’Europe souhaite être plus présente et aspire à devenir un acteur à part entière dans le système des relations internationales.
En 1992, le traité de Maastricht qui institue l’Union européenne matérialise le passage d’une Europe espace à une Europe puissance [5]. Le processus de Barcelone initié en 1995 s’inscrit dans cette nouvelle tendance : « assurer la sécurité et la stabilité dans cette zone périphérique en proie à de nombreuses turbulences » [6].
Au cours du sommet euro-méditerranéen des douze partenaires de la méditerranée du 27 au 28 novembre 1995 à Barcelone, les ministères des Affaires étrangères décident d’entamer un programme de partenariat global euro-méditerranéen qui doit déboucher sur un espace de paix, de stabilité et de prospérité : c’est le début du processus de Barcelone et le lancement du partenariat euro-méditerranéen.
Ce rapprochement euro-méditerranéen vise en grande partie à promouvoir les réformes politiques pour favoriser la prévention et le règlement des conflits dans la région méditerranéenne. Ce projet comprend, d’une part, un volet politique visant à mettre en place un espace de paix et de stabilité. D’autre part, il intègre un volet économique et financier dont la finalité est l’émergence d’un espace de prospérité qui pourrait aboutir à un espace de libre-échange entre l’UE et ses partenaires méditerranéens. Enfin, le projet consacre un volet social et humain visant à favoriser le rapprochement des peuples et des cultures.
En 2004, et au lendemain du cinquième élargissement (1er mai 2004), la Politique européenne de Voisinage (PEV) voit le jour et se veut être un axe fort dans le système des relations extérieures de l’UE. Cette stratégie a pour principal objectif de faire converger les espaces de proximité de l’UE vers le modèle européen. En d’autres termes, il s’agit de créer un espace de sécurité et de liberté dans lequel la démocratie et l’État de droit prévalent.
Au delà du cinquième élargissement, la politique européenne de voisinage intervient dans un contexte sécuritaire particulier celui de l’après 11 septembre 2001. En effet, selon Rachid Rhaddat, spécialiste de la PEV, « L’intensification des actions terroristes dans le monde, la propagation de l’intégrisme islamiste et l’émergence de nouveaux risques ont imposé à l’UE de repenser ses relations avec ses sphères de proximité [7]. » L’UE doit dès lors s’acclimater à ces nouveaux défis stratégiques.
Encourager la prospérité dans les espaces contigus aux frontières de l’UE constitue donc l’une des ambitions de la PEV comme l’affirmait Romano Prodi, Président de la Commission européenne (1999-2004) quelques jours avant la réalisation du cinquième élargissement : « la politique européenne de voisinage de l’UE est le complément de sa stratégie d’élargissement, elle repose sur une nouvelle conception des frontières, envisagées non plus comme une ligne de séparation, mais comme un espace de dialogue, de coopération et d’échange [8]. »

Comment cette politique s’actualise-t-elle concrètement ? Quels sont ses instruments ?

L’UE propose à ses voisins une relation privilégiée, basée sur un engagement mutuel en faveur de valeurs communes : la démocratie, les droits de l’homme, la règle de droit, la bonne gouvernance, les principes d’économie de marché et le développement durable. Mais quels sont les instruments concrets de la politique européenne de voisinage ?
En effet, afin de réaliser les objectifs ambitieux déterminés par les Institutions européennes, la PEV s’est dotée de nombreux instruments à la fois politiques, financiers et économiques. Le principal instrument est les plans d’actions qui permettent de définir avec les partenaires de l’UE sur une période plus ou moins longue (trois à cinq ans) les axes de priorités. Ces programmes de travail sont en grande partie inspirés par les stratégies de pré-adhésion car selon rachid Rhaddat « ils invitent les pays voisins à redoubler d’efforts pour accélérer le processus de réforme afin de répondre aux standards communautaires [9]. » D’ailleurs, la Jordanie, le Maroc ou encore l’Autorité palestinienne ont été les premiers pays à négocier des plans d’actions avec la Commission européenne. Il faut cependant noter que ces programmes d’actions sont de nature politique et qu’ils n’ont pas d’impact juridique et donc de force contraignante.
Le deuxième instrument de la PEV est les outils d’assistance technique comme l’Instrument Européen de Voisinage et de Partenariat (IEVP) qui a pour objectif de faciliter d’un point de vue financier la mise en oeuvre de la PEV.
Pourtant, au delà de ces succès certains, la PEV est confrontée à de nombreux défis. Tout d’abord, elle doit faire face aux spécificités de chaque pays sans oublier l’approche régionaliste au coeur même de l’initiative. L’apparition de sous-politiques régionales est d’ailleurs l’une des preuves de la parcellisation du projet qui de facto l’affaiblit. L’Union pour la Méditerranéen lancé par Nicolas Sarkozy lors de sa campagne présidentielle en 2007 témoigne de cet étiolement. L’idée était de relancer la coopération entre les membres et de devenir le nouveau cadre de la coopération euro-méditerranéenne en articulant les priorités autour de l’émergence d’une société civile, la gestion des risques environnementaux et des enjeux énergétiques par le développement de l’énergie solaire ainsi qu’un élargissement du programme ERASMUS aux étudiants de la rive sud.
Cette annonce avait d’ailleurs suscité des réactions mitigées des partenaires européens, notamment l’Allemagne qui craignait l’abandon des acquis du Partenariat euro-méditerranéen et de la PEV. Cette volonté de réorienter le cadre d’action euro-méditerranéen n’est pas anodin, il témoigne de la centralité des relations entre l’Europe et la rive sud de la méditerranée.
Les soulèvements arabes début 2011 ont a fortiori contribué à lancer de nouvelles stratégies à l’égard d’un voisinage désormais en pleine mutation.

La réponse européenne face au Printemps arabe, « Une stratégie nouvelle à l’égard d’un voisinage en mutation »

Suite aux soulèvements arabes déclenchés en 2011, l’UE a décidé d’adapter une nouvelle approche à l’égard de sa rive sud en prenant en compte les changements intervenus suite à la chute des régimes autoritaires d’abord en Tunisie en janvier 2011, en Égypte en février 2011, et en Libye en octobre 2011.
En effet, l’Union européenne a revu à la hausse son aide financière à l’égard de certains partenaires de sa rive sud. A titre d’exemple, afin de tenir compte des étapes décisives franchies dans le cadre du processus de transition démocratique en Tunisie, l’UE a doublé son aide financière, la faisant passer de 80 000 000 euros en 2010 à 160 000 000 euros en 2011 [10].

Cette nouvelle stratégie à l’égard d’un voisinage en mutation repose sur un principe novateur qui est l’idée de « donner plus pour recevoir plus ». Il s’agit d’une stratégie incitative : plus un pays va loin dans le processus de démocratisation, plus il reçoit d’aides. C’est la promesse dite des 3M (money, market, mobility) : seuls les partenaires souhaitant s’engager dans des réformes politiques et respecter les valeurs des droits de l’homme, de la démocratie et de l’État de droit peuvent bénéficier des aspects les plus avantageux de la politique de l’Union à savoir l’intégration économique, la mobilité des personnes et un plus grand soutien financier de l’UE.
Les aides financières sont réallouées ou recentrées en fonction du niveau d’avancement du processus de démocratisation. A fortiori, les pays allant plus loin dans le processus de réformes peuvent espérer un statut avancé permettant des relations plus avantageuses avec l’Union. Cette nouvelle approche entend également promouvoir une responsabilisation mutuelle entre les partenaires et l’UE et établir une relation plus équitable entre l’UE et ses pays partenaires.
La nouvelle approche retenue pour la PEV a également pris acte de l’importance de la différenciation et de l’adaptation aux spécificités de chaque pays. Elle se fonde désormais sur le respect des particularités de chaque partenaire en fonction de son propre processus de réforme.

Dans le cadre de cette réorientation de la PEV, un certain nombre d’innovations méritent d’être soulevées. En juillet 2011, le Conseil européen a nommé un représentant spécial pour le sud de la Méditerranée. En collaboration avec la Commission, celui-ci a contribué à rendre plus visible l’action de l’UE et la coopération économique avec toutes les parties associées au processus de transformation démocratique dans la région. La Commission européenne a également présenté des programmes-cadres financiers (SPRING pour le sud) dont l’objectif est de mettre plus rapidement à disposition des fonds supplémentaires pour assurer le soutien à la transformation démocratique et au renforcement des institutions dans les pays en transition.
Une autre innovation dans la PEV tout aussi importante est celle du renforcement du dialogue avec la société civile de son voisinage. L’UE entend ainsi désormais associer les organisations de la société civile à la préparation et au suivi de plans d’action en augmentant son soutien financier particulièrement dans les pays où les droits de l’homme ne sont pas respectés.
Même si des progrès n’ont pas été enregistrés dans tous les pays, de nombreux partenaires ont pris des mesures pour accélérer leurs processus de démocratisation et de réformes : c’est le cas de la Tunisie.

Toutefois, si l’on peut noter certains changements positifs introduits par l’UE, la réorientation de la Politique européenne de voisinage n’est pas suffisante pour parvenir à modifier en profondeur les modalités des relations euro-méditerranéennes. En effet, plusieurs obstacles persistent à la mise en place d’un partenariat vertueux entre l’UE et ses partenaires de la Rive sud. Nous aborderons ce point dans la deuxième partie de cet article.

Lire la partie 2 : Repenser la stratégie sud au prisme de nouveaux fondamentaux (2/2)

Publié le 23/04/2014


Juriste de formation et diplômée de l’Institut des Sciences Politiques de Paris, Ilham Younes s’est spécialisée sur les relations Union européenne/Proche-Orient avec pour objectif de travailler dans la recherche sur ces questions. D’origine franco-palestinienne, elle a créé en 2007 et préside toujours l’association « Printemps de Palestine » dont le but est de promouvoir la culture palestinienne au travers de festivités, d’expositions ou encore de concerts.
Rédactrice-chercheur pour Carto et Moyen-Orient de janvier à mai 2012, et assistante de recherche auprès de Pascal Boniface (directeur de l’IRIS) de janvier à mai 2013 , elle a rédigé de nombreux articles sur la situation politique en Jordanie, en Égypte, ou encore au Liban. Elle s’est plus récemment impliquée aux côtés de la délégation diplomatique palestinienne pour l’éducation et la culture au cours de la 37ème Conférence générale de l’UNESCO.


 


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