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Henry Kissinger, A la Maison Blanche 1968-1973

Par Anne-Lucie Chaigne-Oudin
Publié le 17/03/2010 • modifié le 25/04/2020 • Durée de lecture : 12 minutes

Lorsqu’il prend ses fonctions en 1968, Henry Kissinger explique que la région ne lui est pas familière, si ce n’est par trois visites en Israël. Il apprend vite néanmoins, ce qui lui fait dire quand il quitte ses fonctions : « Je me trouvais plongé dans les ambiguïtés, les passions et les rancœurs de cette région exaspérante, fière et exaltante ».

Il rappelle l’historique de la question israélo-arabe, avant sa prise de fonction. Henry Kissinger explique que le premier conflit israélo-arabe, marqué par la victoire israélienne, est vécu par les contemporains « comme la source de tous les maux » en ce sens qu’il exacerbe le nationalisme arabe. La guerre froide se greffe ensuite sur ce conflit, par les rivalités des puissances dans la région. Alors qu’Henry Kissinger prend ses fonctions en 1968, la guerre des six jours vient de remodeler le territoire israélien, par la prise des territoires palestiniens, donnant à Israël ce qu’il recherche depuis sa création : la sécurité. Le diplomate explique l’engrenage des événements qui ont déclenché la guerre des six jours : le rôle de l’URSS et son information communiquée à l’Egypte d’une attaque imminente d’Israël contre la Syrie, la riposte de Nasser par la fermeture du détroit de Tiran ainsi que sa demande de retrait des forces de l’ONU à la frontière israélienne, la mobilisation israélienne et l’attaque contre l’aviation égyptienne le 5 juin et la victoire israélienne en six jours. Henry Kissinger explique que les conséquences de la guerre des six jours furent la montée de l’extrémisme arabe, le développement de la contestation palestinienne en Jordanie et au Liban, le renforcement de l’aide soviétique à l’Egypte, à la Syrie et à l’Irak. C’est alors que la nécessité est ressentie par certains Etats arabes de négocier avec Israël, notamment l’Egypte et la Jordanie. Mais les demandes des deux parties ne concordent pas. Henry Kissinger évoque alors la résolution 242 « dont j’allais entendre encore tellement parler », dont les termes sont différemment compris par les Etats arabes et par Israël, notamment la question du retrait des « territoires occupés lors du récent conflit ». Henry Kissinger relate la difficulté de parvenir à faire évoluer la situation, en raison même de la non négociation entre les Etats arabes et Israël, en dépit des efforts diplomatiques entrepris par l’ONU et par l’ambassadeur de Suède à Moscou, Gunnar Jarring, choisi pour mener les négociations. Dans le contexte de la guère froide et des intérêts détenus notamment par l’Union soviétique en Égypte, en Irak et en Syrie, une autre composante à cette situation bloquée est la présence des puissances étrangères qui défendent chacune un acteur du conflit : l’URSS défend la cause arabe, de même que la France du général de Gaulle. Les Etats-Unis, qui n’ont plus de représentation diplomatique avec le Moyen-Orient depuis la rupture des relations par les Etats arabes, à la suite de la guerre des six jours, sont néanmoins pressentis par l’Egypte pour faire avancer les négociations avec Israël. Henry Kissinger rappelle que cette demande est faite alors même que les liens entre l’Egypte et l’URSS sont toujours forts. A cet égard, il explique que le refus américain d’aider Nasser en 1956 pour le financement du barrage d’Assouan a favorisé la montée de l’Union soviétique dans la région. L’implication des Etats-Unis a été rendue nécessaire à la suite de l’échec des Britanniques et des Français dans la crise de Suez.

Suit le récit des méandres des négociations de paix, alors que le président Nixon prend ses fonctions en janvier 1969. Dans la continuité de la guerre des six jours, des incidents frontaliers éclatent entre les Etats arabes et Israël, et les commandos palestiniens déclenchent des actions. La pression diplomatique de la France (favorable à des délibérations à Quatre : France, Grande-Bretagne, Etats-Unis, URSS) et de l’URSS est forte pour obtenir l’implication de la nouvelle administration Nixon afin de faire aboutir les négociations de paix, alors que l’administration du président sortant Johnson avait été « non active » sur cette question. Les Affaires étrangères se montre également en faveur d’une implication américaine, tandis qu’Henry Kissinger considère qu’il est difficile d’intervenir dans des négociations dont les objectifs n’ont pas été fixés par les Américains, mais dont ils seraient tenus pour responsables. Il s’interroge également sur l’intérêt pour la diplomatie américaine d’intervenir dans la résolution du conflit, compte tenu des intérêts divergents des différents acteurs (URSS, France, Israël, Etats arabes liés à l’URSS). Interrogé, l’ancien président Eisenhower répond que les Etats-Unis ne peuvent devenir les « arbitres » de cette question, sous peine de rester « empêtrés dans les difficultés du Moyen-Orient ». Les réticences d’Henry Kissinger sur une intervention américaine ne sont pas suivies par le président Nixon, pour qui la question des négociations au Moyen-Orient est liée aux relations des Etats-Unis avec la France et avec l’URSS, et également pour aller dans le sens proposé par les Affaires étrangères. Ce sont finalement les Affaires étrangères qui imposent leur vision, avec des prises de contact rapides avec la France, la Grande-Bretagne et l’URSS. Cette politique entraine la réaction des partisans d’Israël aux Etats-Unis, craignant que la vision pro-arabe de la France et de l’URSS ne prévale dans ces négociations. Les interrogations sur la tactique à employer se poursuivent, notamment sur l’opportunité d’entamer à la fois des négociations bilatérales avec l’URSS et des négociations à quatre. Kissinger rencontre notamment dans ce cadre l’ambassadeur d’URSS Dobrynine et l’ambassadeur d’Israël Yitzhak Rabin. Pendant ce temps, les Affaires étrangères poursuivent leurs initiatives avec les Quatre, et poussent à ce que les Etats-Unis proposent un plan. Dans cette perspective, Henry Kissinger n’est pas favorable à exercer une pression sur Israël, tandis que les Affaires étrangères prônent cette solution, avec en filigrane la perspective qu’Israël revienne aux frontières d’avant 1967.

Des négociations sont alors entreprises avec le ministre israélien des Affaires étrangères Abba Eban, lors de sa venue à Washington. La position d’Israël est la suivante : pas de négociations ni bilatérales ni à quatre, négociations directes avec les Etats arabes et signature d’un traité de paix collectif. Au final, Eban ne souhaite pas la participation active des Etats-Unis dans les négociations. Avec l’Egypte, celle-ci laisse entendre qu’une reprise des relations serait possible avec les Etats-Unis si ces derniers acceptaient de faire « un geste », en particulier de ne plus vendre d’avions Phantom à Israël. Des entretiens sont également menés avec le conseiller égyptien pour les Affaires étrangères Mahmoud Fawzi, qui rencontre Nixon le 11 avril 1969. Le Caire ne veut pas signer de traité de paix avec Israël ni établir de relations diplomatiques avec lui. Pour Henry Kissinger, l’attitude égyptienne est difficilement compréhensible, au regard des ouvertures diplomatiques de Nasser et des propositions de Mahmoud Fawzi. Kissinger en conclut que Nasser « cherchait à nous faire chanter, mais il n’avait pas de quoi nous menacer ». En revanche, le roi Hussein de Jordanie est un allié des Etats-Unis mais également un défenseur de la cause arabe. Henry Kissinger regrette que le roi n’ait pu bénéficier d’un plus grand pouvoir de négociation. Le roi Hussein rencontre Nixon le 8 avril, et annonce que lui et Nasser acceptent la résolution 242, mais qu’ils ne veulent pas signer de traité de paix avec Israël. Sont envisagés également des ajustements de frontière. L’idée de la cession de Gaza à la Jordanie est évoquée.

Les négociations bilatérales et quadripartites piétinent, l’URSS ainsi que les Etats arabes souhaitant que les Etats-Unis demandent aux Israéliens leur retrait et le retour aux frontières d’avant la guerre des six jours. Henry Kissinger relate la difficulté des tractations diplomatiques pour résoudre cette question, d’autant que les tensions armées reprennent dans la région. Aux Etats-Unis également, les responsables politiques sont partagés sur la solution à adopter. Le secrétaire d’Etat Rogers propose au président un projet de plan de paix entre Israël et l’Egypte, sur la base du retour aux frontières précédent la guerre des six jours. Pour Henry Kissinger, ce plan provoquerait « une explosion des deux côtés », car les nouvelles frontières ne seraient pas acceptées par Israël. En outre, Henry Kissinger est très préoccupé, et de façon récurrente tout au long des négociations, par la victoire diplomatique que les Soviétiques pourraient retirer de celles-ci, car, selon lui, toute décision des Etats-Unis serait mal accueillie par l’une ou l’autre des parties. Par conséquent, son leimotiv est que l’URSS doit perdre autant avec ses alliés arabes que les Etats-Unis perdent avec Israël, dans les négociations. A l’été 1969, les négociations n’avancent pas, et les actions des commandos palestiniens se poursuivent à partir de la Jordanie. Les négociations butent sur la question du retrait total d’Israël des territoires conquis. Mais le durcissement de la situation au Moyen-Orient en août oblige les Etats-Unis à changer de stratégie. Les Affaires étrangères poussent à nouveau à ce que Nixon demande à Israël le retrait aux frontières de 1967, en échange de mesures de sécurité. Cette solution est contestée par Henry Kissinger, et Nixon estime qu’il est préférable de ne pas faire de proposition avant la visite du Premier ministre israélien Golda Meir en septembre.

Golda Meir arrive le 25 septembre. Selon elle, Nasser doit comprendre « que les Etats-Unis ne permettraient pas la destruction d’Israël ; et les Arabes devaient se mettre dans la tête qu’Israël n’était pas faible ». Nixon préfère également un Etat d’Israël fort, « car il se refusait à ce que les Etats-Unis mènent les batailles d’Israël ». Sa vision des choses convient à Golda Meir. Nixon poursuit en promettant des armes à Israël, si ce dernier le laisse mener des négociations qui « n’iraient pas trop loin ». Dans le même temps, l’URSS poursuit ses rencontres avec l’administration américaine, et accuse Nixon, lors d’une rencontre le 20 octobre, de laisser la situation dans l’impasse. Nixon, accaparé par les affaires du Vietnam, est alors pressé par son secrétaire d’Etat de faire connaître la position américaine (retrait israélien contre garanties de sécurité). Il cède, mais fait savoir qu’il se dissocie de cette décision. L’URSS informe l’Egypte de l’acceptation américaine d’un retour aux frontière avec Israël d’avant 1967. Cette décision n’entraine cependant pas de meilleures relations avec l’Egypte tandis qu’Israël rejette la proposition américaine.

Les Affaires étrangères estiment alors que les négociations quadripartites doivent reprendre, et qu’outre la question des frontières avec l’Egypte, celle des frontières avec la Jordanie doit être abordée. Henry Kissinger montre son scepticisme à ce plan, qui ne peut qu’exacerber les tensions avec Israël dans la région, voire conduire à une nouvelle guerre. Le 9 décembre 1969, le secrétaire d’Etat Rogers dévoile son plan au cours d’une conférence, qui restera connu sous le nom de plan Rogers. Ce plan soulève la contestation tant en Israël qu’en Egypte. Il n’en demeure pas moins que le secrétaire d’Etat poursuit en demandant l’autorisation à Nixon de présenter aux Quatre le plan de retrait entre la Jordanie et Israël. Tandis que les Affaires étrangères cherchent à faire aboutir leur plan, Henry Kissinger reste sur sa politique initiale : rester le plus longtemps dans l’impasse afin que les Etats arabes prennent progressivement conscience que l’URSS n’est pas en mesure de les aider. Cette politique prendra son ampleur à partir de 1972-1973. Il n’en demeure pas moins qu’en 1969, Nixon donne son autorisation pour que le plan concernant les frontières entre la Jordanie et Israël soit présenté lors des négociations quadripartites. Ce plan suscite à nouveau l’opposition des Israéliens.

Début 1970, la violence se poursuit au Moyen-Orient. La diplomatie soviétique intervient à nouveau dans la question des négociations, en faisant état, dans une lettre envoyée à Henry Kissinger, d’informations sur la préparation d’une nouvelle intervention militaire d’Israël contre les Etats arabes, aidée par l’action diplomatique de « certaines puissances », c’est-à-dire des Etats-Unis. L’URSS dit également aider les Etats arabes par la fourniture d’armes et demande le retrait israélien des territoires arabes occupés depuis la guerre des six jours. Des approches sont faites par l’ambassadeur des Etats-Unis à Moscou, qui propose d’aider à la reprise du cessez-le-feu, et demande de limiter les ventes d’armes par l’URSS mais également par les Etats-Unis. Henry Kissinger craint également la venue de troupes soviétiques au Moyen-Orient. Au bout d’un mois de silence de la part des Soviétiques, le dialogue reprend. Pendant ce temps, les discussions se poursuivent au sein de l’administration américaine sur la stratégie à suivre. La question des ventes d’armes et d’avions de combat à Israël est également examinée par l’administration américaine et par Nixon, qui décide, en geste de solidarité au président français Pompidou en voyage aux Etats-Unis, au cours duquel il a été mal reçu (livraisons d’armes par la France à la Libye de Kadhafi), de suspendre les ventes d’armes à Israël. Cette mesure est néanmoins atténuée (les appareils abattus lors des combats seront remplacés par les Etats-Unis), afin de ne pas donner le sentiment aux Soviétiques que les Etats-Unis se rendent à leurs arguments. Sur ces entrefaites, l’ambassadeur d’URSS reprend contact avec les Etats-Unis le 10 mars 1970. Alors qu’Israël accepte les conditions négociées par les Etats-Unis avec l’URSS, cette dernière livre des armes et des missiles, et envoie des hommes en Égypte (10 000 hommes en juin). Les Etats-Unis ne réagissent pas, et l’URSS poursuit ses livraisons d’armes et l’envoi de militaires. Les Etats-Unis décident alors de livrer d’autres avions à Israël, et la tension monte entre L’Egypte et les Etats-Unis, Nasser demandant que Nixon ordonne à Israël de revenir aux frontières d’avant la guerre des six jours. Henry Kissinger relate les tentatives faites par le secrétaire d’Etat Rogers auprès des Soviétiques, et les hésitations de la politique américaine. L’impasse se prolonge, jusqu’à ce que Nixon accepte en juin le principe du cessez-le-feu et des pourparlers sous la conduite de l’ONU. Henry Kissinger réitère sa demande de retrait des troupes soviétiques d’Egypte. Sur le terrain, les Soviétiques continuent à installer leurs missiles en Egypte, l’aviation israélienne poursuit ses frappes afin de les détruire, laissant craindre à Kissinger un embrasement de la situation. Mais, contre toute attente, Nasser accepte le 22 juillet la proposition américaine du cessez-le-feu, ainsi qu’un « statu quo militaire ». Le cessez-le-feu est également accepté par les Israéliens et il entre en application le 7 août. Les tirs cessent le premier jour dans la région du canal de Suez. Mais la tension se poursuit, les Israéliens accusant l’Egypte de ne pas respecter le cessez-le-feu et de continuer à déployer des missiles dans la zone du Canal de Suez. Ces violations sont effectivement constatées par les Etats-Unis, qui réagissent de façon modérée. L’Egypte nie néanmoins les accusations américaines. La manière de gérer cette nouvelle crise renforce les dissensions entre la Maison Blanche et le secrétaire d’Etat Rogers. L’ensemble de ces difficultés a pour conséquence le refus d’Israël de participer aux négociations.

Henry Kissinger analyse également la question jordanienne en 1970, au regard de la guerre froide et des liens entre l’Egypte et l’URSS, à l’origine, selon l’auteur, du déclenchement de la crise jordanienne. Il rappelle les étapes de la création de la Transjordanie jusqu’à la guerre des six jours au cours de laquelle la Cisjordanie fut prise par Israël, puis l’arrivée de réfugiés palestiniens dans des camps jordaniens, d’où sont lancées des attaques contre Israël. Henry Kissinger relate les difficultés du roi Hussein, pris entre les attaques des combattants palestiniens et les ripostes d’Israël sur son territoire. Dans ce contexte, les Etats-Unis s’interrogent sur l’opportunité d’aider le roi, s’il en faisait la demande. La question est également celle de la crédibilité américaine au Moyen-Orient. La seconde tentative d’assassinat du roi Hussein, le 1er septembre 1970, le pousse à demander aux Etats-Unis de faire une déclaration. L’auteur relate les difficultés de l’administration américaine à prendre une décision, compte tenu des enjeux régionaux et des relations entre les Etats arabes et Israël. C’est alors que le 6 septembre, le Front populaire de libération de la Palestine (FPLP), mouvement de résistance palestinien, détourne des avions au Caire et près d’Amman, et garde les otages de nationalité israélienne et israélo-américaine. A Washington, des réunions sont organisées, sans que des décisions soient prises. En Jordanie, la position du roi continue à s’affaiblir, en raison de la présence des otages sur son sol. Nixon décide alors d’envoyer un porte-avion américain au large des côtes libanaises. Tandis que les discussions américaines se poursuivent, le roi Hussein décide d’intervenir contre les combattants palestiniens : l’armée jordanienne reprend le contrôle d’Amman et défait les combattants palestiniens. Mais le 20 septembre, les chars syriens entrent en Jordanie et le roi Hussein demande l’aide américaine. Henry Kissinger estime nécessaire de donner une réponse, sous peine de voir un embrasement de la région, soutenu par les Soviétiques. L’envoi de troupes américaines est envisagé, tandis que le roi Hussein demande l’aide aérienne occidentale. A la suite d’une dégradation de la situation en Jordanie, les Etats-Unis acceptent que l’aviation israélienne effectue des missions de reconnaissance aérienne, afin le cas échéant de bombarder les positions syriennes en Jordanie. Israël estime que les bombardements doivent être renforcés d’actions terrestres. Nixon donne son accord, mais Henry Kissinger craint les conséquences de l’intervention militaire israélienne en Jordanie. Israël décide de mobiliser. L’Union soviétique, en réponse à un message américain lui demandant le retrait des troupes syriennes, et devant les manœuvres militaires israéliennes, mais également de celles de la flotte américaine, dit souhaiter la fin de toute intervention militaire étrangère en Jordanie. Sur le terrain, l’armée jordanienne reprend l’avantage et le roi refuse l’intervention terrestre israélienne. Tandis que les troupes israéliennes restent massées à la frontière et que les forces américaines continuent à arriver en Méditerranée, les forces syriennes quittent finalement la Jordanie le 23 septembre. Pour Henry Kissinger, ce succès marque également le début de la désaffection arabe pour l’URSS.

Henry Kissinger relate ensuite le refroidissement des relations entre l’Egypte de Sadate et l’URSS (départ des conseillers militaires soviétiques en juillet 1972 à la demande de Sadate) et surtout la prise de contact secrète de l’Egypte avec les Etats-Unis, ainsi que la mise en place progressive de relations entre les deux Etats.

Henry KISSINGER, A la Maison Blanche 1968-1973, Paris, Fayard, 2003, tome I, 736 pages, tome II, 1584 pages.

Publié le 17/03/2010


Anne-Lucie Chaigne-Oudin est la fondatrice et la directrice de la revue en ligne Les clés du Moyen-Orient, mise en ligne en juin 2010.
Y collaborent des experts du Moyen-Orient, selon la ligne éditoriale du site : analyser les événements du Moyen-Orient en les replaçant dans leur contexte historique.
Anne-Lucie Chaigne-Oudin, Docteur en histoire de l’université Paris-IV Sorbonne, a soutenu sa thèse sous la direction du professeur Dominique Chevallier.
Elle a publié en 2006 "La France et les rivalités occidentales au Levant, Syrie Liban, 1918-1939" et en 2009 "La France dans les jeux d’influences en Syrie et au Liban, 1940-1946" aux éditions L’Harmattan. Elle est également l’auteur de nombreux articles d’histoire et d’actualité, publiés sur le Site.


 


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