« Le droit international a succombé dans les gravats de Gaza » [1] : le 10 décembre 2023, le journal Libération titre avec ce constat. Depuis le 7 octobre, les débats se multiplient sur l’impuissance des institutions internationales à faire respecter les règles de droit dans la guerre israélienne à Gaza. Ces interrogations sont-elles réellement nouvelles, et le droit international est-il devenu inutile ?
La résolution 2728
Votée par le Conseil de sécurité de l’ONU fin mars dernier grâce, notamment, à l’abstention des Etats-Unis, la résolution 2728 exige « un cessez-le-feu humanitaire immédiat pendant le mois du ramadan, qui soit respecté par toutes les parties » devant mener « à un cessez-le-feu durable », tout comme « la libération immédiate et inconditionnelle de tous les otages et la garantie d’un accès humanitaire pour répondre à leurs besoins médicaux et autres besoins humanitaires », tout en insistant sur « la nécessité urgente d’étendre l’acheminement de l’aide humanitaire aux civils et de renforcer la protection des civils dans l’ensemble de la bande de Gaza ». Néanmoins, presque deux mois plus tard, Israël a commencé son offensive à Rafah, les bombardements intenses continuent, aucun otage n’a été libéré et l’aide humanitaire ne répond pas aux besoins de la population civile à Gaza. Comment l’expliquer ? En réalité, la résolution restait limitée dans sa capacité à garantir la suspension même temporaire des hostilités.
« En vertu de l’article 25 de la Charte des Nations unies, toutes les résolutions votées par le Conseil de sécurité sont obligatoires », explique Johann Soufi, avocat spécialisé en droit international et ancien directeur du bureau juridique de l’UNRWA dans la bande de Gaza. « Néanmoins, seules les résolutions adoptées en vertu du chapitre VII de la Charte des Nations unies, permettent à celui-ci de prendre des mesures coercitives pour en imposer le respect. Ce n’est pas le cas de la résolution 2728 ».
« L’abstention des États-Unis sur cette résolution constitue un message politique adressé à Israël. Cependant, l’administration Biden aurait certainement opposé son veto si la résolution avait mentionné le chapitre VII » affirme Johann Soufi. « Or, dans le cas d’Israël, seule une résolution assortie de mesures contraignantes (sanctions économiques et commerciales, embargo sur les armes) aurait pu permettre de s’assurer de son exécution ».
D’autre part, les exigences énoncées par la résolution se suivent sans lien de corrélation et sont ouvertes à interprétation, d’abord « concernant le contenu de la résolution, elle impose aux parties différentes obligations - un cessez-le-feu immédiat durant le ramadan, la libération de tous les otages, un accès humanitaire et le respect du droit international - mais sans prévoir de chronologie particulière ni exiger de réciprocité, pour éviter une instrumentalisation par les parties ». Ensuite, « en droit international, les combattants des deux camps sont considérés comme des prisonniers de guerre. Ils ne sont donc pas des otages au sens du droit international, mais la résolution rappelle qu’ils doivent être traités en conformité avec les exigences du droit international humanitaire ».
Le rôle des Etats
Les institutions internationales sont une coquille vide avec une autonomie propre, un instrument à appréhender dans un contexte géopolitique spécifique. « Les organisations internationales comme l’ONU ne disposent pas de leurs propres mécanismes de contrainte. Leur efficacité et la mise en œuvre de leurs décisions dépendent donc de la volonté politique des États, notamment des grandes puissances, de coopérer avec elles. Elles sont ce que les États en font » indique Johann Soufi. « Cela explique, par exemple, que la Cour Pénale internationale (CPI) a des difficultés à s’imposer, car des puissances comme les États-Unis ou la Russie n’ont pas ratifié son statut et s’opposent parfois violemment à la Cour. On le voit encore avec les menaces proférées envers le Procureur par des sénateurs américains, suite aux rumeurs de mandat d’arrêt contre des responsables israéliens ».
La Cour Internationale de Justice (CIJ) est soumise aux mêmes contraintes. Elle a rendu une ordonnance prononçant des mesures conservatoires pour prévenir le « risque de génocide » à Gaza, mais elle n’est pas en mesure de les mettre en œuvre.
Les débats sur l’impuissance du droit international ne sont pas nouveaux, mais ils résonnent avec force dans le contexte de la guerre à Gaza mais aussi de la guerre en Ukraine, selon Romain Le Boeuf, Professeur de droit public à la Faculté de droit et de science politique de l’Université d’Aix-Marseille et directeur adjoint du Céric : « ce sont des conflits spécifiques, car les parties prenantes au conflit ont un droit de véto au Conseil de sécurité. La Russie sur l’Ukraine et les Etats-Unis, qui soutiennent Israël, sur Gaza. Ceci explique les blocages au Conseil de sécurité. Néanmoins, cela ne doit pas être présenté comme un dysfonctionnement des institutions internationales : cela correspond au mode de fonctionnement qui a été voulu dès l’origine par les Nations unies ». Selon le juriste, si le droit international est imparfait sur la question des guerres, il permet néanmoins de limiter les abus, « s’il n’y avait pas l’ONU, le nombre de guerres serait sûrement plus important. Il ne faut pas réduire le droit à ses pathologies. Ce n’est pas parce que certains Etats violent le droit international que celui-ci ne doit pas exister. Il y a un vrai risque à réduire le droit à ses dysfonctionnements ».
Les Etats-Unis utilisent régulièrement leur droit de véto au Conseil de sécurité afin de défendre les intérêts d’Israël. Le 18 avril dernier, Washington a mis son veto à l’admission de la Palestine, qui n’a pour l’heure qu’un statut d’Observateur permanent, comme Etat membre de plein droit à l’ONU. L’Assemblée générale (AG) de l’ONU a appelé le Conseil de sécurité à revoir sa décision lors d’un vote, le 10 mai, durant lequel elle a voté avec une écrasante majorité pour l’adhésion de la Palestine à l’ONU. Néanmoins, si elles ont une portée symbolique, voire politique, les résolutions de l’AG ne sont pas contraignantes.
Débats sur la réforme des institutions
Du fait de l’instrumentalisation du droit international par certains Etats, la question de la réforme des institutions internationales fait débat depuis plusieurs décennies selon le Pr. Le Boeuf, « il est notamment question d’élargir le nombre de membres du Conseil de sécurité. Mais cela rendrait cette institution moins efficace, car cela diluerait les temps de paroles et ajouterait des objections. Il y a aussi la possibilité d’étendre le nombre de membres permanents, pour le rendre plus représentatif du monde actuel, car cette institution est avant tout héritière de l’ordre international à la fin de la Seconde Guerre mondiale. Plusieurs puissances émergentes sont candidates, tels que le Brésil, l’Inde, l’Afrique du Sud ou le Nigéria. Mais là aussi, cela rendrait le Conseil de sécurité moins efficace si chacun devait disposer d’un droit de véto, et le droit international serait encore plus difficile à appliquer ».
Conclusion
Malgré tout, les institutions internationales ont encore certains leviers pour faire respecter le droit international dans la guerre à Gaza. Le gouvernement israélien redoute que la Cour pénale internationale n’émette un mandat d’arrêt contre Benjamin Nétanyahou et le chef d’état-major de Tsahal [2]. La CPI examine également la possibilité d’émettre des mandats d’arrêt à l’encontre des dirigeants du Hamas.
