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Entretien avec Michel Makinsky – Y a-t-il un rôle de ces éléments irakiens dans les négociations en cours sur le nucléaire ? (3/3)
Article publié le 25/07/2014

Michel Makinsky est chargé d’enseignement à la France Business School, chercheur Associé à IPSE, Directeur Général d’AGEROMYS INTERNATIONAL.
Dernière publication : « L’Economie réelle de l’Iran, au-delà des chiffres », ouvrage collectif, Paris, L’Harmattan, 2014.

Lire les deux premiers articles :

- Entretien avec Michel Makinsky – l’Etat islamique : ses objectifs territoriaux, religieux et politiques (1/3)
- Entretien avec Michel Makinsky – Les conséquences de la situation en Irak sur la géopolitique de la région (2/3)

Ce rôle est certainement plus mineur que les Iraniens ne le disent ou ne l’espèrent. On constate que les Iraniens se sont beaucoup appuyés sur la carte « nous pouvons être utiles », tout en disant, notamment du côté des pasdarans, qu’il n’est pas question d’une véritable coopération militaire avec Washington.
Pour les Iraniens et les Américains, il est inévitable qu’il y ait une coopération politique sur l’Irak, les deux parties ayant conscience de ce qu’elles ont besoin de se concerter. On relève cependant une illusion chez les dirigeants iraniens sur l’importance de ce facteur dans la conduite des négociations. Sur ce point, les Américains ont été très clairs, disant qu’ils ne sont bien entendu pas opposés à en parler, mais que cela ne fait pas partie de l’ordre du jour des négociations. Ce n’est pas parce qu’en marge de ces dernières, les diplomates discutent de l’avenir politique de l’Irak, que cela entraînera de façon déterminante des concessions sur le nucléaire. Cette position est connue, mais les Iraniens persistent à surévaluer la contribution de cette convergence. C’est une des préoccupations que l’on peut avoir sur le déroulement des conversations sur le nucléaire.

Quand on analyse la tactique des protagonistes de ce dossier, une des caractéristiques de la posture de Téhéran est que les dirigeants de la République islamique se sont persuadés de ce que les Américains veulent absolument conclure rapidement l’accord final, ce raisonnement reposant sur des raisons d’ailleurs parfaitement valides. Il ne faut pas oublier que plusieurs négociateurs seniors américains (Wendy Sherman, William Burns) vont quitter leur poste cet automne, que Catherine Ashton elle-même achève son mandat en fin d’année, et que le premier anniversaire de la présidence de Rohani sera célébré début août 2014. Ce calendrier plaidait donc pour la signature d’un accord aux alentours du 20 juillet, mais cela ne s’est pas concrétisé pour plusieurs raisons. En premier lieu parce que les divergences à l’approche de cette échéance critique restaient très larges (notamment mais pas seulement à propos du nombre et du type de centrifugeuses, de la durée de l’accord, etc…). Il n’est d’autre part pas certain que les dirigeants iraniens aient eu, dans les quelque 8 jours qui précédaient la fin de l’accord intérimaire, une exacte perception du caractère insurmontable de ces divergences à si courte échéance, en particulier, mais pas seulement sur l’épineux problème des capacités de production d’uranium enrichi qui privilégiait initialement un décompte des centrifugeuses. Les déclarations du Guide, dans lesquelles il indique que l’Iran doit parvenir à se doter d’un potentiel de production d’uranium enrichi exorbitant (190.000), chiffre faussement assimilé par certains à un nombre de centrifugeuses, ont suscité bien des interrogations et surtout ont donné matière à des interprétations de nature à entraîner une impasse complète. Khameneï, tout en renouvelant son soutien officiel aux négociateurs du président Rohani, a en quelque sorte privé cette équipe de marge de manoeuvre en dévoilant publiquement des éléments techniques d’appréciation des productions d’uranium enrichi qui devaient normalement ne pas sortir des échanges par nature confidentiels. Pire encore, cette présentation a offert aux adversaires, en particulier néo-conservateurs américains, de tout compromis avec Téhéran, une occasion rêvée pour dénoncer le maximalisme irresponsable et provocateur des Iraniens. Ceci a entraîné de laborieuses mises au point de divers officiels iraniens qui ont expliqué que le nombre de centrifugeuses ambitionné par l’Iran n’était pas une condition sine qua non à tout accord mais qu’il fallait bien raisonner en termes de SWU (Separative Work Units), et enfin qu’il pouvait s’agir d’une ambition lointaine, le cas échéant au-delà de l’expiration de cet accord. Nombre de commentateurs ont vu dans la position du Guide le simple énoncé d’une ligne rouge.

En fait, si nous nous trouvions en présence d’une négociation classique, on pourrait se dire que c’est un simple effet d’annonce. Très couramment, quand un tel processus débute, le résultat final n’est pas affiché au préalable. Que les deux parties aient au début de ce round rehaussé le niveau de leurs exigences n’est pas surprenant en soi, c’est très courant en pareil cas. En revanche, cette déclaration est beaucoup plus complexe que le simple nombre des centrifugeuses, et contient divers détails qui, comme nous venons de le dire, étaient sur la table des négociations. Ceci est préoccupant. Il est donc permis de se demander pourquoi ils ont été rendus publics, et quel était le but de cette très inhabituelle communication de la part de Khameneï. Le Guide, sur le dossier nucléaire, a constamment fait savoir directement ou par des personnes autorisées, qu’il décide des grandes orientations et laisse aux responsables concernés le soin d’en régler les modalités, à condition de lui en rendre compte. En assortissant les options exigées par l’Iran en matière de centrifugeuses de précisions techniques portant sur la comptabilisation des capacités de production, le Guide a rompu deux codes : d’une part il a porté sur la place publique des éléments sur ces centrifugeuses qui auraient dû demeurer confidentiels (les parties avaient convenu de veiller à ne pas dévoiler à l’extérieur les détails en cours de discussion à la suite du précédent causé par les propos de Laurent Fabius en début novembre 2013), mais il est rentré dans un espace qui dépasse de loin celui qu’il s’était assigné. Le problème, ici, est que sa communication, dont le contenu comprenait pourtant les précisions voulues, a été perçue comme un simple acte de défiance maximaliste, alors que d’autres interprétations sont possibles, comme l’a démontré l’analyste Gareth Porter qui explique que sous l’apparente démesure suggérée par une lecture trop rapide se cachent en réalité des ouvertures (l’ambitieux programme pouvant être en réalité un objectif à très long terme, comme dit plus haut, au-delà même de l’accord avec les 5+1). Cette position pouvait donc passer pour un point bloquant de nature à compromettre tout accord le 20 juillet, voire définitivement.

A l’approche de cette date décisive, les responsables des différentes parties sont rentrées dans leurs capitales respectives. Le fait que ni la Russie ni la Chine n’avaient envoyé leurs ministres des Affaires étrangères était le signe clair qu’un accord n’était pas mûr et qu’au surplus Moscou, ainsi que Laurent Fabius l’avait laissé entendre, était en désaccord avec Washington sur la ligne adoptée lors de ce round. Pékin, à vrai dire, n’est pas moteur dans ces échanges, et se contente le plus souvent de s’aligner sur Moscou en veillant à préserver ses intérêts commerciaux (la Chine sera le grand perdant de toute levée des sanctions dont elle profite honteusement, notamment en payant en yuans ou en barter le pétrole iranien et en inondant de pays de marchandises de piètre qualité, et en prenant part à des projets d’infrastructures, voire de production gazière dont l’exécution est souvent désastreuse).

Aussi, quand il est devenu clair, vers le 17 juillet, qu’un compromis ne pourrait être trouvé d’ici le 20 juillet, plusieurs perspectives se présentaient. La première, une impasse totale, avec un retour à la situation antérieure au 23 novembre 2013. La seconde, qui comprend plusieurs variantes, est que la clause de renouvellement soit mise en œuvre. C’est bien l’option qui a été retenue, avec une reconduction pour 4 mois jusqu’au 24 novembre. La déclaration de John Kerry le 18 juillet nous donne quelques indications intéressantes : il semble que les positions des parties se soient rapprochées sur le réacteur d’Arak et l’avenir du centre de Fordow ainsi que sur d’autres points non précisés, en revanche elles demeurent éloignées sur Natanz (le problème des centrifugeuses). Depuis quelques temps, la question épineuse des missiles ballistiques qui avait suscité de vifs débats ne semble plus évoquée. John Kerry ne parle pas davantage de l’épineuse question de la durée de l’accord que les Américains voulaient longue (20 ans) et les Iraniens relativement brève (5 ans). Le secrétaire d’Etat américain indique que, sous réserve de ce que Téhéran respecte ses engagements, l’Iran pourra récupérer $ 2,8 mds (sur les $80/100mds d’avoirs représentant le paiement d’exportations de pétrole iranien, gelés dans des banques étrangères, un montant sensiblement inférieur aux $ 4,2 mds encaissés pendant la durée de l’accord intérimaire). Des points essentiels ne semblent pas réglés, comme la mise en place de canaux financiers dédiés pour les secteurs bénéficiant d’allègements (automobile, biens dits « humanitaires »), engagements qui n’ont pas été respectés par les Occidentaux au cours de cette période transitoire. Il est intéressant de noter qu’un très récent rapport parlementaire britannique interpelle le gouvernement de sa Majesté sur ce point, estimant que cette lacune a indûment pénalisé les entreprises. Dans le même ordre d’idées, une difficulté essentielle demeure, d’autant plus embarrassante qu’elle ne fait pas partie de l’accord transitoire : il s’agit des pressions (qui ne sont pas des sanctions officielles) exercées par le Trésor Américain sur les banques internationales pour leur interdire d’effectuer des transactions avec l’Iran sous peine de représailles (blacklistage, perte d’accès au marché du dollar, désinvestissements des Fonds de Pension …). Ces banques sont littéralement terrorisées par leurs services juridiques et leurs « compliance desks » qui les dissuadent de la moindre opération avec Téhéran. L’amende record infligée à la Banque BNP Paribas, avec une interdiction temporaire d’accès au dollar, n’est pas un encouragement rassurant. La mission de la commission des finances du Sénat sous la présidence de Philippe Marini, puis une délégation de la commission des Affaires étrangères de l’Assemblée Nationale, ont compris lors de leurs visites en Iran l’urgence de l’implication renforcée des entreprises françaises dans ce pays face à une concurrence étrangère vigoureuse. Une vision qui confirme les constatations des opérateurs économiques français qui y remarquent en outre les démarches spectaculaires des compagnies américaines pour prendre la place des Européens dans tous les secteurs.

La prolongation de ces négociations étant actée, plusieurs scénarios peuvent en découler. Le simple fait de la reprise de ces échanges montre qu’il y a déjà assez de substance pour espérer parvenir à un compromis. Cela étant, nous nous trouvons en face de trois scénarios, sans compter d’éventuelles variantes.
Le premier parie sur une durée assez courte sans attendre la proximité de l’échéance de novembre. Ab initio, les deux « camps » n’envisageaient pas une prolongation de longue durée, pour les raisons déjà évoquées (en particulier les changements de négociateurs). Nous relevons en outre que le montant des avoirs dégelables est beaucoup plus faible que celui libéré jusqu’au 20 juillet. Est-ce un indice ? Le fait qu’il soit ajusté proportionnellement à la durée de la période de reconduction (4 mois) ne répond pas complètement à cette interrogation. Nous ignorons au surplus le détail des obligations qui seront exigées de l’Iran, au-delà de la poursuite des engagements déjà souscrits auprès de l’AIEA. Le vice-ministre iranien Araqchi a indiqué que 4 tranches de $ 500 millions et deux tranches de $ 400 millions devraient être payées à l’Iran avec des intervalles de 3 semaines à compter du 1er août. En contrepartie, l’Iran convertira son stock d’uranium enrichi à 20% déjà oxydé, en combustible pour le réacteur nucléaire de Téhéran.
Le second est une prolongation des négociations jusqu’au 24 novembre ou peu s’en faut, ce qui les rend plus incertaines et n’exclut donc pas la perspective d’une échéance « dramatisée » avec un accord « à l’arraché ». La récente annonce par Marzieh Afkham, porte-parole du ministère iranien des Affaires étrangères, que la reprise des négociations interviendrait à partir du 1er septembre (tout en sachant que les experts travailleront sans discontinuer jusque-là), laisse supposer que les protagonistes veulent se donner du temps pour résoudre les divergences substantielles qui demeurent.
Le troisième scénario, que l’on doit néamoins conserver, ne fût-ce qu’à titre d’hypothèse d’école, est l’échec des négociations. Il ne figure pas en tête des hypothèses car les deux « camps » souhaitent parvenir à un compromis mais la rigueur d’analyse nous interdit de l’éliminer tout en ne le plaçant pas dans les avenirs les plus probables.

D’ores et déjà des signaux sont lancés du côté iranien (acceptation d’une levée progressive des sanctions étape par étape, ce qui est une concession - pas très surprenante - par rapport aux exigences de levée totale immédiate, qui découle aussi du fait que l’appareil économique iranien aurait été incapable de supporter un tel choc). Les Iraniens reparlent aussi de la ratification en dernière étape du Protocole Additionnel du Traité de Non Prolifération, point qui figure dans les orientations finales du JPA (Joint Plan of Action = l’accord intérimaire).

Que peut-on en tirer comme conclusion ? Les Iraniens se résoudront-ils à des concessions substantielles en désespoir de cause ? C’est la question qui se pose, et à quelle date ? Si on s’éloigne trop du 20 juillet et que l’on se rapproche de la fin de l’année 2014, cela sera beaucoup plus difficile pour tout le monde. Pourquoi le Guide a-t-il dit clairement viser un accord nucléaire tout en émettant, avant l’ultime round, des prétentations qui semblent démesurées ? Il y aurait matière à douter de sa résolution, notamment quant on connaît sa prévention à l’égard de l’Amérique qu’il considère à la fois menaçante et pas fiable. Or, il est permis de penser qu’il a véritablement fait le choix de parvenir à un accord tout en espérant limiter les « abandons » autant que faire ce peut, d’autant que dans le camp conservateur, auquel il doit donner des gages (comme le montre le très récent relancement du conseil stratégique créé en 2006 et en sommeil depuis lors, qui est assorti de nominations de « durs », dont Jalili, l’ancien négociateur ultra), nombre d’« inquiets » se posent en gardiens vigilants. Ces partisans d’une ligne intransigeante (notamment chez les parlementaires, les pasdarans et bassij, des religieux de la mouvance de Mesbah Yazdi), ne cessent d’exiger des négociateurs qu’ils ne sacrifient pas les « droits inaliénables de l’Iran » et refusent toute « capitulation » devant les Occidentaux. Le Guide, pour l’heure, n’a pas changé de cap et a même renouvelé de fermes instructions pour que cessent les critiques et harcèlements dont Rohani, Zarif et ses équipes sont victimes.
A côté des raisons que l’on connaît, notamment le fait que l’Iran n’a peut-être pas beaucoup le choix en raison de sa situation économique et financière, il y a un facteur dont on ne parle pas suffisamment : le Guide a beaucoup à perdre politiquement et personnellement d’un échec. En effet, l’avenir politique de Khamenei est incertain s’il n’y a pas d’accord, même si la responsabilité de l’échec sera portée par d’aucuns sur le président Rohani. Le Guide risquerait d’être très affaibli, d’autant plus qu’il n’est pas invulnérable. Il a notamment été très critiqué au sein de l’Assemblée des Experts récemment, et il peut être contesté. Comme il est conscient de cette faiblesse, on peut penser que c’est une des raisons qui le pousse à poursuivre en direction de l’accord.

Le problème irakien est-il, comme nous nous le demandions, un facteur déterminant dans la conclusion d’un compromis nucléaire ? Nous ne le pensons pas, c’est un élément de contexte qu’on ne peut ignorer mais qui pèsera d’un poid véritable si un accord est conclu entre Téhéran et les 5+1. Si celui-ci est signé, un dialogue prendra tout son sens sur la crise irakienne comme sur le sort futur de l’Afghanistan. Pour l’instant, la scène irakienne et syrienne est trop incertaine, mais le Kurdistan irakien pourrait servir de lieu de dialogue ou au contraire de nœud d’affrontements. La posture turque comme la posture israélienne devront retenir notre attention. Au plan régional, le sort réservé à EIIL après ses premiers succès, sera déterminant pour les futurs équilibres régionaux. Au vu de la période récente, le mythe de l’invulnérabilité des pasdarans et du Hezbollah a été écorné en Syrie malgré le maintien de Bachar el-Assad, et le théâtre irakien met les forces de Téhéran à rude épreuve. Une heure de vérité ? L’influence de l’Iran se jugera aussi à travers le sort réservé à al-Maliki et au maître de Damas. Téhéran se résignera peut-être à quelques sacrifices pour sauver l’essentiel [1].

Notons, pour conclure, que la France vient de remplacer au moment le plus critique des négociations son chef de délégation, Jacques Audibert, diplomate chevronné (il connaît ses homologues du fait des très longues discussions partagées au fil des mois) par un nouveau responsable, Nicolas de Rivière, alors que les Etats-Unis ont maintenu et renforcé leurs équipes d’hommes expérimentés pendant cette période. [2]. Le renouvellement du Joint Plan of Action ne devrait guère changer l’attitude des responsables de la diplomatie française.

Au jour d’aujourd’hui, nous disposons de beaucoup de questions et de peu de réponses, mais il est nécessaire de se les poser, car les situations que nous abordons peuvent connaître des développements multiples et inattendus.

[1De fait, les pressions convergentes de l’Iran et de l’Amérique ont abouti à la laborieuse éviction d’al-Maliki qui a tout fait pour se maintenir mais a été « lâché » par ses alliés en dépit d’ultimes contestations de son limogeage.

[2Bien plus, Wendy Sherman et William Burns continueront leur mission de négociateurs en chef en dépit de la fin de leurs fonctions. De même, Catherine Ashton pourra poursuivre sa tâche au-delà de l’expiration de son mandat.

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