Sous la présidence de Cheikh Khalifa (2004-2022), les Émirats arabes unis ont connu un essor économique, social, culturel, technologique et militaire fulgurant. Quelle était la vision entretenue par Cheikh Khalifa pour son pays et quelles ont été ses politiques « emblématiques » ?
On peut voir Khalifa ben Zayed Al Nayhane comme un « président de transition » entre son père, Cheikh Zayed Al Nayhane et son frère cadet, Mohammed ben Zayed – qui dirige désormais les Émirats arabes unis. Khalifa commence à remplacer son père dans les fonctions principales du pouvoir à partir de 1999 – soit lorsque ce dernier tombe malade. Il est officiellement nommé président en 2004, lors de la mort de son père. À son tour, à partir de 2014, Khalifa n’apparaît que très peu en public. Il reste, de toute façon, considéré comme un président « en retrait », notamment dans la politique étrangère des Émirats arabes unis – fonctions qui sont bien plus incarnées par Mohammed ben Zayed. De plus, Khalifa est le fils aîné de Cheikh Zayed avec sa première femme. De son côté, Mohammed ben Zayed est l’aîné de six frères que l’on appelle les « Bani Fatima » et fils de la troisième femme du fondateur des Émirats arabes unis, que tout le monde décrit comme sa favorite. Khalifa entretient donc un rapport particulier à cette fratrie qui domine, depuis longtemps, le reste des institutions politiques du pays. Si Khalifa lance un certain nombre de politiques « phares » et pose les bases de la nouvelle vision moderne, elle est maintenant représentée – et de manière plus intense – par son frère cadet. Il marque cependant un réel tournant entre la vision de Zayed, qui pense la fédération comme un pays arabe, inscrit dans le cadre régional et une puissance sur la scène globale, qui s’incarne dans le domaine économique, urbain, culturel et militaire – bien que cette dernière branche soit développée plus tardivement par Mohammed ben Zayed.
Outre cette transition familiale, le projet politique, social et économique émirien se transforme aussi sous la présidence de Khalifa. Lors de l’accession de Zayed à l’émirat d’Abu Dhabi, en 1966, et la création de la fédération, en 1971, il est orienté autour de l’idée de modernisation. Il faut ainsi créer un pays arabe moderne – en construisant ses infrastructures et sa bureaucratie – mais aussi tourné vers l’Occident. Il y a cette idée que les Émirats arabes unis sont en retard par rapport au progrès occidental, mais que les revenus pétroliers vont leur permettre de le rattraper. Le gouvernement investit notamment massivement dans la sédentarisation des populations, notamment bédouines nomades ou nomades saisonnières. À partir du tournant du XXIème siècle et surtout après la mort de Zayed et l’accession de Khalifa au pouvoir, en 2004, le projet émirien se concentre autour de la préparation de l’après-pétrole et la diversification économique. Ainsi, en 2007, le gouvernement d’Abu Dhabi publie la « Vision Abu Dhabi 2030 », un document qui est d’abord un plan économique, mais qui s’incarne très distinctement dans le domaine urbain et qui pose les termes de la transition par Khalifa vers une capitale inscrite sur la scène globale. Dès lors, on retrouve tous les mots clés qui existent à l’échelle globale : la durabilité, avec les questions qui entourent l’environnement, la diversification économique, et son corollaire, l’ouverture aux capitaux étrangers. Cependant, la fratrie des « Bani Fatima », plus proéminente, incarne plus directement cette vision – d’autant plus qu’ils sont décrits comme plus orientés vers l’Occident. Dans les dernières années de sa présidence, et même avant sa maladie, Cheikh Khalifa s’occupe majoritairement de la politique intérieure du pays. À Abu Dhabi, Khalifa est très impliqué dans l’ouverture de la ville aux capitaux étrangers et la création d’un marché immobilier local. Alors que Zayed avait distribué des terrains résidentiels, commerciaux et industriels à la population nationale pour aider le développement économique et la sédentarisation, Khalifa permet aux locaux de vendre ces parcelles. Cette mesure intervient dans le cadre de sa présidence du Khalifa Comitee ou Khalifa Housing Fund, avant même que son père décède. Plus tardivement, ces politiques impulsent notamment l’ouverture de la propriété aux étrangers, sous certaines conditions.
Enfin, une autre caractéristique est la centralisation de la fédération autour d’Abu Dhabi. Son père, Zayed, avait rassemblé les différents émirats entre 1966 et 1971 – résultat de très longues négociations, qui ont d’ailleurs impliqué les familles régnantes du Bahreïn et du Koweït. Le succès de la fédération était notamment dépendant de l’accord de Dubaï, à l’époque plus prospère qu’Abu Dhabi grâce à son développement comme port de commerce depuis le début du vingtième siècle. La création de la fédération laisse quand même à chaque émirat une latitude dans ses politiques éducatives, la gestion de son économie voire dans sa politique étrangère. Dubaï entretenait, par exemple, une vision totalement différente d’Abu Dhabi vis-à-vis de l’Iran. Sous Khalifa, un pouvoir beaucoup plus important d’Abu Dhabi se dessine sur la fédération et ce, pour plusieurs raisons. L’événement le plus connu reste le sauvetage de Dubaï par Abu Dhabi, lors de la crise économique de 2008-2010, qui a d’ailleurs influencé le nom donné à la célèbre tour dubaïote, le Burj Khalifa. Un autre facteur est le resserrement sécuritaire du pays, qui émerge au lendemain du 11 septembre 2001, mais surtout à partir des « Printemps Arabes ». Ce sont les ministères fédéraux – et notamment celui de l’Intérieur – qui prennent les grandes décisions, notamment sur la délivrance des visas ou l’exclusion de certains citoyens du territoire Dans ces domaines, les décisions fédérales priment sur celles de chaque émirat individuel. On assiste donc, sous Khalifa, à une centralisation de la fédération autour d’Abu Dhabi, à la fois pour des questions économiques, mais aussi sécuritaires.
Parallèlement à la montée en puissance de l’économie du pays - incarnée par l’émirat de Dubaï - l’espace urbain a lui aussi été réorganisé depuis la fin des années 1990. Cheikh Khalifa, en tant que Président des Émirats arabes unis, a joué un rôle important dans la reconstruction des villes, notamment de la capitale, Abu Dhabi. Comment cet espace s’est-il transformé sous son mandat et comment ces politiques ont-elles été accueillies par la population ?
Les transformations du cadre urbain s’inscrivent pleinement dans la vision de Khalifa pour son pays. Au sein du Khalifa Housing Fund, il est en charge de la distribution des terrains résidentiels aux nationaux et permet notamment, la dérégulation de la hauteur des immeubles à Abu Dhabi. Jusque-là, son père avait imposé une limite maximale de sept étages, afin d’éviter une trop grande densité sur l’île. Avant la mort de son père, Cheikh Khalifa l’étend à treize étages. Puis, lors de son accession à la présidence du pays, cette régulation est supprimée. Désormais, il existe des bâtiments de 70 à 90 étages à Abu Dhabi. La différence est encore visible dans la capitale, puisqu’il y a encore quelques villas, au centre-ville, qui datent des premiers plans de développement urbain. Cette politique a nettement transformé le paysage de la capitale, puisqu’elle a impulsé beaucoup de reconstructions. Les nationaux qui louent leurs parcelles ou logements à des étrangers ont préféré détruire les immeubles de sept étages, qui apportent une rente limitée, et construire une tour bien plus haute. Cela rompt avec la vision de Zayed, qui avait créé Abu Dhabi à l’image d’une capitale arabe moderne, avec un souk et des mosquées réparties sur l’île mais aussi la construction des institutions et des infrastructures de loisir et de culture (cité sportive, fondation culturelle…), considérés comme les éléments nécessaires pour une ville moderne. Sous la présidence de Khalifa, le souk est détruit pour être remplacé par un mall important de la capitale, le World Trade Center. Cette illustration est assez caractéristique de ce tournant, à la fois lié au projet économique mais qui s’incarne parfaitement dans l’espace urbain.
Ce mouvement vers une ville globale s’incarne aussi dans le développement en dehors de l’île principale d’Abu Dhabi, notamment vers le continent. Le gouvernement distribue de nouveaux terrains, souvent plus grands, vers Khalifa City et la population nationale se déplace progressivement vers les banlieues du continent. En parallèle, les îles autour du centre-ville se développent, avec des fonctionnalités particulières : Yas est celle du divertissement, avec les circuits de Formule 1, les parcs d’attractions, les infrastructures touristiques tandis que Saadiyat est celle des musées, de la culture. Contrairement au centre-ville, sur ces îles, les étrangers peuvent acquérir une propriété immobilière, toujours incomplète : ils possèdent souvent l’unité (maison, appartement, locaux commerciaux) mais pas le terrain. La population expatriée est majoritaire aux Émirats arabes unis et est un élément structurel depuis la création du pays. Aujourd’hui, à Abu Dhabi, il y a environ 88% d’étrangers parmi les habitants de la ville. Malgré des fluctuations épisodiques (crise économique, boom pétrolier, baisse des prix du baril…), l’immigration est restée une constante. Cette politique destinée aux étrangers – aussi très visible à Dubaï – montre une volonté d’attirer les investissements dans l’immobilier. Cependant, elle est clairement adressée à un certain type d’étrangers, que sont les élites économiques et les occidentaux. Ainsi, pour les populations expatriées présentes depuis longtemps et pour les nationaux, ces développements sont perçus avec un peu de circonspection. Bien que les Émirats arabes unis soient un pays où la critique ne peut pas s’exprimer publiquement, il y a ce sentiment que les nouvelles politiques et infrastructures ne sont pas faites pour tout le monde. Plusieurs espaces ne sont aujourd’hui pas utilisés par la population nationale : certains émiriens n’ont, par exemple, jamais été sur l’île de Saadiyat parce qu’ils ne connaissent pas le lieu. De plus, le premier musée construit a été Le Louvre Abu Dhabi, et non le Musée d’Histoire Nationale. L’île regorge d’hôtels de luxe, de plages et de lieux qui servent de l’alcool. Ce ne sont pas forcément des endroits que les nationaux voient destinés pour eux, même si une partie, notamment les jeunes, a commencé à occuper certains de ces nouveaux espaces, comme la promenade en bord de mer appelée Mamsha.
Ainsi, il y a toujours une ambivalence dans la relation des populations au projet émirien. Il y a quand même, une grande part d’adhésion et un discours tourné autour de l’investissement des familles régnantes pour leur pays, leur intérêt à développer la prospérité économique. Mais parfois, ces mêmes développements créent des confusions au sein de la population locale, qui par exemple, se déplace aujourd’hui principalement à l’extérieur d’Abu Dhabi. Aujourd’hui, les familles émiriennes ont inégalement accès à la ville et à ses nouveaux développements.
Vous avez beaucoup travaillé sur la jeunesse des Émirats arabes unis, elle aussi rythmée par ces transformations spectaculaires. Quel rapport entretenait le Président Khalifa vis-à-vis de cette jeunesse émirienne et étrangère ?
Khalifa est un président « en retrait » et très différent de l’émir de Dubaï, Mohammed ben Rachid Al Maktoum et de son fils, Hamdan bin Mohammed Al Maktoum. Ces deux derniers sont très médiatisés et sont constamment montrés au contact de la population : Cheikh Hamdan est filmé en train de faire du vélo pour lancer un évènement sportif à Dubaï, tandis que son père est aperçu au Dubaï Mall. Par ailleurs, Dubaï a lancé de nombreuses politiques pour la jeunesse, en lien avec le développement futur du pays – dont l’émirat de Dubaï est l’incarnation. Par contraste, Abu Dhabi entretient moins ce rapport direct avec la population. Cela dit, Khalifa a mis en place un certain nombre de politiques qui ont eu des effets importants sur la jeunesse émirienne et étrangère. En 2014, le gouvernement met en place le service militaire obligatoire pour les nationaux âgés de 18 à 30 ans, soit en même temps que le Qatar. Il y avait, avant, une proportion assez conséquente de jeunes hommes qui rejoignaient l’armée pour une carrière militaire, mais ce n’était pas systématique. Aujourd’hui, il est obligatoire pour les garçons et facultatif pour les filles. Il est d’une durée de neuf mois pour les diplômés et de deux ans pour ceux n’ayant pas entamé d’études. Cette annonce est assez soudaine, bien que les rumeurs circulent avec sa mise en place au Qatar, quelques semaines plus tôt. De plus, cette politique coïncide directement avec l’implication du pays au Yémen et donc la possibilité très directe d’être envoyé à la guerre, même si le discours officiel parle de remobilisation de la jeunesse et du développement de la discipline. Elle est de même reçue de manière assez ambivalente parce qu’il existe déjà une inégalité genrée dans l’éducation chez les nationaux. Les jeunes femmes émiriennes ont le plus souvent des diplômes supérieurs aux jeunes hommes et ont tendance à faire des études plus longues, surtout à l’intérieur du pays. Dans les universités publiques aux Émirats arabes unis, la majorité des étudiants sont des jeunes femmes. Avec la mise en place de ce service militaire, la poursuite des études pour les hommes s’est avérée encore plus problématique, bien que certains arrangements aient été mis en place pour combiner les différentes situations. Mais il reste que tous les hommes doivent passer par ce service militaire.
En outre, Khalifa met en place les politiques d’« émiratisation », donc de nationalisation de l’emploi. C’est un discours assez prégnant dans les autres pays du Golfe, mais en Arabie saoudite, par exemple, il est beaucoup plus lié à la question du chômage des jeunes et la volonté de remplacer les étrangers sur le marché du travail par des nationaux. Aux Émirats arabes unis, la population locale est beaucoup moins importante et le secteur économique est assez large pour absorber encore une grande partie des nationaux. La politique est donc beaucoup plus liée à l’idée de diversification économique, de continuité et de durabilité. Les jeunes sont incités à travailler dans le secteur privé et non dans le secteur public, qui, dans le discours officiel, est considéré comme le « choix facile ». Beaucoup de conférences et forums ont été organisés à destination de la jeunesse, afin de les orienter vers des domaines comme les sciences, l’ingénierie ou la finance. Ces mesures ont eu des effets très importants puisqu’elles affectent notamment directement le type de bourses d’études qui sont attribuées aux étudiants. De même, elles ont conduit à la mise en place d’une institution, Tawteen, qui agit comme un « pôle-emploi » pour les nationaux dans le secteur privé. Tawteen peut aussi proposer des formations aux jeunes, afin d’acquérir des qualifications dans des domaines précis. La forme prise par ces politiques est variable : on retrouve notamment les quotas, et dans d’autres secteurs, les entreprises qui souhaitent embaucher un jeune étranger ont trois mois pour prouver qu’aucun national n’est qualifié pour ce poste. Toute cette mise en place affecte beaucoup les jeunes étrangers, qui prisent le secteur privé et rend leur situation plus précaire, comme le montre Laurence Louër dans ses différents travaux. Finalement, l’effet principal n’a pas été de remplacer la population étrangère active par des nationaux mais bien de précariser la situation des populations étrangères. Au niveau de la population nationale, les jeunes femmes se sont saisies des politiques d’« émiratisation » pour travailler dans le secteur privé. Cela leur permet notamment d’échapper au contrôle social que des collègues émiriens pourraient exercer. Cependant, il y a eu un certain nombre d’effets pervers, notamment sur les quotas. Des jeunes femmes employées dans les banques m’ont par exemple rapporté que leur emploi était presque « factice », pour remplir les quotas, sans réellement avoir de tâches à faire. Aussi – et même s’il y a très peu d’études sur la question – les employeurs (y compris émiriens) entretiennent un certain nombre de stéréotypes sur les nationaux. Ils sont perçus comme moins productifs, moins impliqués dans leur travail mais aussi moins « facilement exploitables » que la main d’œuvre étrangère.
Bien qu’avancés dans leur diversification économique, les Émirats arabes unis restent dépendants du secteur des hydrocarbures et du « modèle de l’État rentier », qui comprend notamment une forte population immigrée. Pourtant, depuis quelques années, la stratégie du « guest worker », initialement privilégiée par les pays du Golfe, est petit à petit écartée par le gouvernement émirien, qui privilégie un cosmopolitisme assumé. Ainsi, quel rapport entretenait Cheikh Khalifa avec la politique d’immigration de son pays et comment a-t-il contribué à sa transformation ?
Ce qui marque un changement récent dans la politique gouvernementale émirienne et son projet est le discours sur la tolérance et le cosmopolitisme. Il s’est d’abord axé sur la tolérance religieuse et était lié au contexte sécuritaire post-11 septembre 2001, à la fois pour assurer la sécurité intérieure mais aussi pour se donner une bonne image à l’échelle globale. Les Émirats arabes unis devaient se montrer alliés de l’Occident, en étant contre l’islam politique et en prenant des mesures pour encadrer l’expression religieuse. Les affaires religieuses ont donc été centralisées dans un ministère, qui jusqu’à aujourd’hui rédige les sermons qui seront prononcés dans les mosquées du pays le vendredi. Ce qui était au départ un contrôle s’est progressivement incarné dans un projet politique émirien, axé autour de la tolérance, jusqu’à promouvoir un islam émirien fondé sur le principe de modération. On peut notamment faire une comparaison avec le Maroc, qui essaie aussi de mettre en place un « islam marocain ». Si Khalifa est plutôt impliqué dans la politique de contrôle, il met en place les cadres qui permettent à ses frères de valoriser la diversité culturelle et religieuse. Cette transition a été débutée par l’émir de Dubaï, dans les années 2000, qui a compris que dans la diversité de la population dubaïote, une ressource économique importante était présente. Le discours des années 1980 était marqué par l’anxiété de la population nationale vis-à-vis des immigrés et se centrait sur la diffusion de l’identité émirienne, de son patrimoine et de sa culture. D’ailleurs, jusque dans les années 2010, il est arrivé que des citoyens lancent des campagnes publiques contre les femmes qui portaient des vêtements jugés trop courts ou contre les boutiques qui diffusaient de la musique au moment de la prière. Si ces initiatives avaient peu d’effets à cette époque, elles seraient aujourd’hui rendues impossibles.
Cette idée de tolérance peut aussi être illustrée avec la question de l’alcool, qui jusque très récemment, était ségréguée dans des espaces spécifiques (bars, hôtels…). Il était alors possible de naviguer dans la ville sans être en contact avec cette pratique. Désormais, tous les nouveaux développements incluent des restaurants avec des licences pour vendre de l’alcool, en bord de mer, dans des espaces extérieurs et plus dans ces espaces relativement confinés et délimités. L’autre exemple plus actuel est celui de la normalisation des relations avec Israël puisqu’elle a immédiatement été suivie par une directive de l’autorité touristique d’Abu Dhabi, qui impose aux hôtels de proposer de la nourriture casher. Ce discours sur la tolérance est apparu dans les années 2000, donc sous Khalifa, mais a réellement pris de l’ampleur en 2015. La même année, une loi contre les discriminations et la haine punit la critique de toute religion. Dans le remaniement gouvernemental de 2016, un secrétariat d’État à la tolérance, au sein du ministère des Affaires présidentielles est créé. Il est très probable que cette volonté de tolérance soit aussi une manière pour les Émirats arabes unis de se distinguer de l’Arabie saoudite.
Concernant les politiques d’immigration, il y a eu quelques réformes du système de la kafala. C’est à la fois pour des raisons de pressions globales, mais cela s’inscrit de même dans cette idée de diversification économique, d’ouverture plus grande. En 2001, le gouvernement d’Abu Dhabi réforme la stipulation qui empêche les travailleurs étrangers de changer d’employeurs. Désormais, il existe une plus grande flexibilité de la main-d’œuvre au sein du pays. Juste après la crise économique de 2008, il y a eu des réformes supplémentaires, qui ont émergé suivant l’idée qu’il n’était pas possible de compter principalement sur une population expatriée. Beaucoup avaient, en effet, fuit le pays, laissant par exemple des prêts impayés aux Émirats arabes unis. En outre, dans les années récentes, on assiste à une séparation croissante entre les employés de service, les domestiques ou encore les travailleurs manuels et les catégories d’employés qualifiées ou très qualifiées, les élites économiques, les investisseurs ou les intellectuels… Ces derniers profitent de formes d’intégration plus importantes, notamment en termes de résidence prolongée voire, très récemment, la possibilité d’acquisition de la nationalité, même si cela reste une nationalité de seconde classe (talents, investisseurs, athlètes…). On va d’un côté, vers un abandon complet de la kafala pour ces populations qualifiées et de l’autre, vers un maintien de ces politiques pour les catégories plus précaires.
