Entretien avec Claire Beaugrand - La « question bidūn » au Koweït

Les « bidūn » – abréviation de bidūn jinsiyya qui signifie « sans nationalité » en arabe – sont estimés à 100 000 personnes au Koweït, soit en 2020, près de 8% de la population autochtone du pays. Pourriez-vous revenir sur l’histoire de la création de l’État koweïtien et l’émergence de ce statut différencié ?

Avant d’entrer dans les détails, il convient de souligner que la « question bidūn » est un conflit ou un contentieux entre un État souverain et une partie de sa population résidente – qu’on appelle maintenant la « minorité » ou la « communauté bidūn » – sur le point précis de son éligibilité à la nationalité. Cette caractéristique distingue les bidūn de toute autre population étrangère résidente dans le pays. Leur cas est ainsi totalement différent de celui des Palestiniens ou Jordaniens de longue date, par exemple, et a fortiori de celui des autres migrants temporaires qui ne s’estiment pas en droit de demander la nationalité. C’est un élément très important, puisque l’État souverain va tout mettre en œuvre pour tenter de délégitimer les revendications des bidūn, tandis que ces derniers vont chercher à faire valoir ce qu’ils estiment leur droit. La question de la légitimité est centrale. Dans ce contexte, les forces en présence ne sont donc pas égales, puisque l’État koweïtien dispose de toutes les ressources régaliennes alors que la population bidūn, elle, se voit contrainte de recourir aux « armes des faibles » (« Weapons of the Weak »), pour reprendre le titre de James Scott.

Pour en revenir aux détails historiques, le Koweït est un État du Golfe qui obtient sa pleine souveraineté après avoir été sous protection britannique – comme la plupart des autres pays du Golfe. L’originalité du Koweït est qu’il l’obtient dix ans avant les autres, en 1961. Dès avant son indépendance, en 1959, l’émirat promulgue un décret émiral connu sous le nom de « loi sur la nationalité », qui en fixe les conditions d’octroi : est considéré koweïtien de premier degré (de souche), toute personne qui peut prouver sa résidence continue dans l’émirat depuis 1920. Ceux qui peuvent prouver leur présence continue depuis 1945 (pour les arabes) ou 1930 (pour les non arabes) se voient attribuer une nationalité de second degré ou par naturalisation (sans droits politiques). C’est à quatre comités de nationalité (dont trois dans la ville de Koweït intra-muros) qu’il revient de décider de la validité des demandes de nationalité et de leur degré ; principalement composés de notables, ils opèrent entre 1959 et 1965. Les preuves sur la base desquelles est octroyée la nationalité peuvent être orales, comme la convocation d’un voisin pouvant attester de la résidence d’une personne. Le caractère subjectif de ces preuves fait que, dès le début du processus, des contentieux apparaissent. Or, il n’y a pas de jurisprudence administrative ni de recours de la décision. Lorsque le travail des comités prend fin en 1965, un nombre inconnu de cas demeurent litigieux sans compter le fait que de nombreuses personnes vivent encore dans le désert, sans avoir connaissance du processus d’octroi de la nationalité en cours, ni conscience de son importance. C’est ce qu’affirment les bidūn : ils étaient présents dans les périphéries désertiques, ou n’ont pas réussi à se faire enregistrer auprès des comités de nationalité compétents. L’État koweitien maintient qu’ils sont arrivés plus tardivement, après 1965.

Il y a donc une sorte de flou originel dans l’acquisition de la nationalité koweïtienne. À cela, il faut ajouter que, d’un point de vue purement administratif, il y a eu des inconsistances et des contradictions entre entités gouvernementales : les institutions en charge du recensement démographique considéraient, par exemple, certaines parties de la population (les bidūn) comme koweïtiennes, alors que l’aide au logement les considéraient comme étrangères. Autour des années 1960 et 1970, la question de la nationalité n’est donc pas très claire pour une partie de la population.

Les bidūn représentent une catégorie socio-administrative créée de toute pièce par l’État koweïtien. La complexité de la situation initiale se reflète dans les hésitations qui entourent les dénominations administratives : les termes pour désigner les cas indéterminés oscillent entre « de nationalité indéterminée », « sans nationalité » ou « titulaires d’un certificat de naissance ». En partant d’une situation initiale déjà difficilement lisible ou compréhensible, le phénomène va s’amplifier – comme par un « effet boule de neige ». L’espoir d’être naturalisé qui s’est nourri de l’hésitation patente des autorités a créé un effet d’appel et d’autres personnes sont venus nourrir la catégorie au fil du temps.

Il est très difficile de savoir combien de personnes étaient réellement présentes à Koweït entre 1945 et le milieu des années 1960, se seraient présentées aux comités de nationalité avant d’être refusées, combien ne se sont jamais présentées ou encore combien ne sont arrivées qu’en 1965. Ce que l’on sait, en revanche, c’est qu’une partie des bidūn identifiés par l’État koweïtien sont inscrits dans le recensement de 1965 (date choisie ultérieurement comme condition d’éligibilité à la naturalisation). Le litige vient du fait que le Koweït estime qu’ils sont venus trop tard, alors que de leur côté, les bidūn avancent le fait qu’ils étaient bien dans le pays et habitaient le désert mais ignoraient la procédure – et même ce qu’était la nationalité – et qu’ils travaillaient dans ou autour des puits de pétrole où se sont développés des bidonvilles du fait de la sédentarisation des Bédouins. En fait, c’est surtout lorsqu’il s’est agi de loger ces habitants des bidonvilles et que les institutions de logement ont différencié les Koweïtiens des non-Koweïtiens, que l’utilité de la nationalité est apparue clairement. Dans ce contexte de marges, l’État a été bien en peine de savoir qui est arrivé quand et considère, selon la version officielle, que la plupart des bidūn sont arrivés trop tard.

En conséquence, il y a, à l’intérieur de cette catégorie, des situations tout à fait différentes. On trouve les populations tribales nomades et, en particulier, les tribus qui n’ont pas été naturalisées en dehors des comités de nationalité. Il y a eu, en effet, des naturalisations de masse en dehors des termes de la loi sur la nationalité, de certaines tribus transnationales dites « du Sud », parce que leur territoire est partagé entre Koweït et l’Arabie saoudite. Les tribus du Nord dont le territoire s’étendait vers le nord - Irak principalement mais aussi Jordanie, Syrie, Arabie - étaient, quant à elles, considérées avec méfiance au vu du contexte géopolitique tendu et des mauvaises relations de l’émirat avec l’Irak [1].

Outre ces naturalisations discrétionnaires sur une base tribale, l’accès à la naturalisation est demeuré très difficile – voire impossible. Il existe, aux termes de la loi de nationalité de 1959, diverses clauses de naturalisation – dont les conditions ont été rendues de plus en plus strictes au fil du temps. Initialement, l’article 4 prévoyait qu’étaient éligibles à la naturalisation les personnes de bonne moralité, maîtrisant l’arabe et disposant d’une source de revenus légale, qui pouvaient prouver qu’elles résidaient légalement au Koweït depuis huit (pour les Arabes) ou 15 (pour les non-Arabes) ans. Les durées légales de résidence ont été rallongés et dès 1960 nombre de naturalisations était limité à 50 par an, puis à un nombre annuel décidé par le Conseil des ministres, au fur et à mesure de l’évolution de la situation. De sorte que l’application de cette clause n’est pas systématique et explique l’origine de la question des bidūn. Au Koweït, les naturalisations se font rarement en satisfaisant les seules critères d’éligibilité, elles sont le plus souvent discrétionnaires et politiques (aux termes de l’article 5 sur les services notoires rendus à l’État).

Les diverses situations administratives des bidūn se sont conjuguées avec un recrutement massif de non-Koweïtiens dans les échelons inférieurs de l’armée, de la police et des services de sécurité. Cela vient du fait qu’il n’y avait pas assez de koweïtiens pour travailler à ces niveaux, mais aussi d’une contrainte légale. Dans l’armée, le recrutement d’étrangers était interdit de sorte que le Koweït a préféré employer des personnes dont le dossier était à l’étude, plutôt qu’un ressortissant étranger. Les bidūn ont donc été recrutés en masse, et de manière proactive par le Koweït – l’État allant jusqu’à recruter dans les villes de sédentarisation, au Nord de l’Arabie. Jusqu’en 1986, ces personnes pensaient qu’elles allaient être naturalisées. Le 29 décembre 1986, un décret – initialement secret – et publié bien plus tard (en 2003) par le journal koweïtien d’opposition, Al Tali’a (« l’avant-garde ») mais jamais démenti par les autorités, change la donne : les bidūn sont re-classifiés en « résidents illégaux » et, en conséquence, perdent tous les avantages dont ils bénéficiaient pendant que leur statut restait indéterminé. Cette décision est à remettre dans le contexte des prix bas du pétrole, de la guerre Iran-Irak (1980-1988) et des mouvements de populations qu’elle a entraîné. Alors que les bidūn disposaient de certains privilèges réservés aux nationaux, comme l’éducation en écoles gouvernementales et les services de santé gratuits (refusés à d’autres étrangers), ils se voient progressivement et brutalement privés de leurs droits. L’invasion du Koweït par l’Irak ne fait qu’accélérer ce processus de privation de droits et de répression – puisque les bidūn sont associés à l’armée, qui défaite, est accusée d’avoir laissé les troupes irakiennes pénétrer dans le pays – alors même que bon nombre de citoyens y compris la famille royale a préféré s’exiler. Se met en place après la libération toute une ligne officielle de communication, qui fait passer les bidūn pour des traîtres et des fraudeurs – remettant en cause leur bonne foi et l’authenticité de leurs revendications. Ils sont ainsi considérés comme des personnes déméritantes, qui se font passer pour des Koweïtiens pour « profiter de l’argent et de la générosité du pays ». Alors qu’ils vivaient des situations très hétérogènes, les bidūn font alors l’expérience commune de la répression et de la discrimination. Ils doivent désormais se battre pour être scolarisés, obtenir un emploi (illégal), et obtenir tout type de documentation officielle comme les certificats de naissance de leurs enfants, les certificats de mariage et même de décès.

Dans les premiers temps il y a un phénomène de stupéfaction face à la difficulté de leurs situations qui explique qu’il y ait peu de mobilisations. De plus, la catégorie reste extrêmement divisée : certains continuent de nourrir l’espoir d’être naturalisés parce qu’ils sont nés de mère koweïtienne et de père bidūn, d’autres parce que leur père est mort sous les drapeaux (enfants de martyrs)…

À partir de 2006, des Koweïtiens commencent néanmoins à se mobiliser et des associations vont se créer. Les barrières entre sous-catégories (enfant de koweïtienne, enfant de martyr…) se brisent pour embrasser une cause commune. Désormais, on parle de « communauté » voire de « minorité bidūn », presque comme une minorité ethnique ou religieuse, alors que ce n’est pas tout à fait le cas (on trouve des Arabes comme des Perses et diverses confessions). Ironiquement ce qui a donné la cohérence au groupe, c’est la politique répressive du gouvernement koweïtien.

Quelles sont les conséquences de cette différenciation au sein même de la société koweïtienne ? Peut-on observer une évolution de la situation des bidūn au Koweït ?

Premièrement, le Koweït poursuit une trajectoire très différente des autres pays du Golfe quant à la gestion de sa présence étrangère. Les autres régimes hyper-rentiers ont tendance, en ce moment, à valoriser la différence. Par exemple, en 2020, Dubaï célébrait l’année de la différence et le Qatar diffuse l’idée que grâce aux étrangers, le pays a pu faire face à l’embargo qui lui a été imposé entre 2017 et 2020 par l’Arabie saoudite, les Émirats arabes unis, le Bahreïn et l’Égypte. Au contraire, le Koweït reste attaché au fait que les étrangers sont un poids et sont responsables de tous les maux du pays. La question des bidūn empoisonne la gestion de l’altérité et de la présence étrangère puisqu’elle rend impossible d’aborder sereinement la question des naturalisations, notamment. Ouvrir la porte de la naturalisation aux étrangers – comme le font les Émirats arabes unis avec les « talents » ou investisseurs, notamment – c’est ouvrir la boite de Pandore et rouvrir le sempiternel débat autour des dizaines de milliers de bidūn qui réclament la naturalisation depuis des décennies . La présence bidūn crée aussi un phénomène de contre-distinction puisqu’elle renforce le privilège national. Très tôt, des travaux d’anthropologues – comme ceux de Sulayman Khalaf – décrivent comment les Koweïtiens ont intériorisé l’idée que l’étranger est intéressé, fraudeur et malveillant. En termes de société, cela renforce les phénomènes de hiérarchisation, avec en haut de la pyramide, les nationaux.

Deuxièmement, plus récemment, cette question est aussi devenue, parmi les nationaux, très clivante. On retrouve désormais au sein des Koweïtiens, des pro-bidūn et d’autres qui sont farouchement contre. Les premiers considèrent qu’il existe une injustice historique alors que les seconds, ne veulent absolument pas ouvrir le dossier ou même en discuter. Même si personne n’appelle à une naturalisation en bloc, beaucoup sont choqués de cette absence de droits qui touche plusieurs générations. Les bidūn n’ont plus le droit de travailler, même s’ils sont bien obligés de continuer à le faire y compris dans l’administration publique où leur présence est reconnue. Il y a une précarité permanente, pas seulement économique, mais aussi sociale. Une partie des Koweïtiens et des observateurs internationaux qui s’émeut de cette situation bataille pour rétablir le minimum de droits fondamentaux, comme celui à l’éducation.

L’intérêt pour la « question bidūn » est lié à l’émergence de « la cause », à partir de 2006. Au début, les bidūn opéraient dans l’ombre des nationaux – parce qu’ils n’avaient pas assez de ressources et de capital pour s’organiser. Ils se mobilisent petit à petit et en 2008, on voit apparaître les premiers groupes de revendications bidūn. Leurs relations avec les nationaux sont assez compliquées, puisque certains considèrent qu’il est nécessaire de s’émanciper des Koweïtiens pour faire valoir leur cause. Le soulèvement de février 2011 marque un tournant puisque les bidūn manifestent pour réclamer leurs droits pour la première fois dans les quartiers dits « bidūn » : ces quartiers sont historiquement les logements bon marché (type HLM) réservés aux membres de l’armée et de la police et occupés par les premières générations de bidūn à Taima (Jahra) ou Sulaibiya ou ceux réservés aux ouvriers dans la cité pétrolière d’Ahmadi. La mobilisation va durer plusieurs années et demeure sporadique encore aujourd’hui. À l’heure actuelle, il y existe des organisations bidūn bien qu’illégales. Récemment, une grève de la faim a été organisée par la communauté à laquelle a mis fin la promesse de voir les organisations de la société civile et les groupes politiques proposer une solution à la question bidūn.

Dans une certaine mesure, cette question demeure un dilemme éthique dans la psyché koweïtienne ; les questions sociétales, qui se posent ailleurs dans le Golfe (présence des étrangers, question de la naturalisation…), sont ainsi abordées différemment par la société koweïtienne, du fait de la prégnance de la « question bidūn ».

Comment le gouvernement koweïtien traite-t-il de la question des bidūn ? Bénéficient-ils d’une représentation politique ?

La politique officielle est assez claire et consiste à tenter de faire avouer « leur origine » aux bidūn et de les amener à reconnaître leur nationalité d’origine, par une politique coercitive. L’État koweïtien défend l’idée que les bidūn viennent d’ailleurs et sont donc détenteurs d’une autre nationalité. Les institutions (comités) en charge du dossier bidun au sein du ministère de l’Intérieur, créées à partir de 1993, ont avant tout eu pour vocation d’identifier ces nationalités d’origine étrangères. Elles s’efforcent de recouper, sur la base des données personnelles détenues par les différentes administrations koweïtiennes, autant d’éléments possibles pour établir ces « origines présumées ». Le dernier comité en date est le Central System for the Remedy of the Situation of Illegal Residents, créé en 2010. Il a systématisé une pratique qui avait cours depuis les années 2000 de pré-remplir dans les documents d’identification officiels, la case « nationalité » avec la nationalité étrangère présumée.

Sur la base d’un travail de généalogie parfois, le Central System délivre des cartes d’identité spécifiques aux bidūn, qui pour certaines portent des mentions du type « père irakien », « présomption de nationalité irakienne » ou « un membre de sa famille est présumé saoudien ». Ces présomptions de nationalité étrangère donnent lieu à un bras de fer, entre l’État et les bidūn qui refusent de reconnaître ces nationalités d’origine. Reconnaître qu’ils ont une autre nationalité, reviendrait pour les bidūn à abandonner leurs revendications. De sorte qu’ils refusent de renouveler leurs papiers, où pourraient être fait mention d’une nationalité présumée « irakienne » ou « saoudienne ». Récemment, le gouvernement a gelé un certain nombre de comptes bancaires, pour forcer leurs détenteurs à accepter les cartes d’identité faisant mention de diverses nationalités.

Il est extrêmement difficile de documenter le sort de ceux qui acceptent de reconnaître leur nationalité étrangère. L’État de Koweït promet de leur assurer un visa de résidence en tant qu’étranger dans le pays. Cependant, la question demeure complexe dans la perspective du droit international. En effet, beaucoup n’ont jamais eu de passeport et les pays comme l’Irak ou la Syrie ne reconnaissent pas les citoyens qui ne sont pas dans leurs registres. Si le Koweït les « identifie » d’une origine étrangère, cela ne signifie pas qu’ils possèdent légalement la nationalité. Ceux qui par désespoir se tournent vers des ambassade de pays étrangers, renforcent leurs présomption d’être des étrangers et sont traités comme tels par Koweït (et rayés des listes de bidūn), sans nécessairement que leurs démarches aboutissent. Il existe un précédent : pendant une période, les bidūn ont été informellement incités à accepter de faux passeports, comme celui du Libéria ou de la Colombie, pour préserver leurs emplois dans l’armée et la police. Ceux-là ont ensuite conservé un statut de résident au Koweït, donc leur emploi, mais ont été complètement évacués de la liste et de la cause bidūn alors qu’à expiration leurs faux passeports n’ont pas été renouvelés, ce qui ne semble pas avoir représenté une solution pérenne.

Enfin, la gestion des naturalisations restant très opaque, il est aussi difficile de connaître le nombre exact de bidūn qui, présents dans le recensement de 1965, ont accédé à la nationalité, invisibilisés et fondus dans le nombre d’autres naturalisés (fils de Koweitienne et mari étranger par exemple).

Quant à la représentation politique, elle est, stricto sensu, inexistante. En 2006, une commission parlementaire pour les droits de l’homme s’est saisie du dossier. En outre, les parlementaires qui viennent des circonscriptions où se concentrent les bidūn (Jahra) essayent de soulever la question mais ils restent largement impuissants, d’autant qu’on leur fait grief d’utiliser la question bidūn comme monnaie d’échange contre le gouvernement. Comme dit précédemment, être éligible à la nationalité koweïtienne ne veut pas dire l’acquérir systématiquement : la décision ultime demeure entre les mains de l’émir, et d’un Conseil Suprême pour la nationalité. Aujourd’hui, la seule loi qui pourrait être passée viserait à assurer aux bidūn leurs droits fondamentaux. La question de la naturalisation reste très épineuse au Koweït : elle est politique, mais aussi mémorielle – car elle implique, potentiellement, de revisiter l’histoire officielle. Il y a néanmoins une nouvelle génération qui tente de se mobiliser.

La nationalité koweïtienne, comme dans la majorité des monarchies du Golfe, est traversée par des logiques socio-économiques fortes (rente pétrolière, emplois publics, privilèges liés au statut…). Quelle peut être l’évolution de la situation des bidūn du Koweït, notamment avec l’épuisement progressif des ressources en hydrocarbures et le changement inévitable du modèle socio-économique du Koweït ?

L’idée que le statut des bidūn pourrait évoluer du fait de la nécessité pour Koweït de réduire sa proportion d’étrangers est assez ancienne. Des voix émergent dans le débat public pour faire valoir l’argument que les bidūn devraient remplacer les étrangers pour occuper les emplois que les Koweïtiens ne veulent pas. En effet, si dans les années 1980, Koweïtiens et bidūn se mélangeaient et fréquentaient les mêmes écoles, la politique de répression, d’appauvrissement, de création de l’altérité à reléguer ces derniers au bas de la pyramide sociale du Koweït, ce qui les met sur le marché de l’emploi en compétition avec les étrangers. Ce qui rend problématique la naturalisation est en effet de voir les nouveaux citoyens accéder aux emplois destinés aux nationaux.

En outre, la question de l’épuisement des ressources est à relativiser. Le Koweït, à l’instar des Émirats arabes unis et du Qatar, est un hyper-rentier, selon la classification de Michael Herb dans The Wages of Oil. Les revenus de son fonds souverain (la Kuwait Investment Authority) sont équivalant à ceux du pétrole, ce qui lui assure un avenir financier serein malgré les déficits budgétaires conjoncturels.

Pourtant, il règne au Koweït un climat très anxiogène en ce qui concerne la diversification économique. Beaucoup de Koweïtiens pensent que la diversification du pays est à la traîne quand ils se comparent au Qatar ou aux Émirats arabes unis : il y a une impression très forte de déclassement du Golfe, parce que le Koweït, premier état indépendant du Golfe a longtemps fait figure de pionnier, de pays le plus avancé de la région. Avant l’invasion de 1990, Koweït était un peu le « Dubaï » d’aujourd’hui.

Le pouvoir semble paralysé, manquer de « visions » dont se targuent les autres dirigeants du Golfe : le Cheikh Nasser Sabah Al-Ahmad Al-Sabah, à l’origine du projet de Silk City est décédé en 2020 et la prochaine succession reste confuse, sans favori dans la nouvelle génération de princes. La population est en attente d’un futur pour le pays. Ce sentiment de « retard dans la diversification économique » empêche de penser la résolution de la question bidūn, puisqu’elle représenterait un poids supplémentaire dans un pays déjà dépassé par son avenir économique.