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Entretien avec Kamel Doraï – La Jordanie et la question des réfugiés

Par Claude-Henry Dinand, Kamel Doraï
Publié le 26/07/2016 • modifié le 09/03/2017 • Durée de lecture : 9 minutes

Prefabricated metal homes are seen at the Azraq camp for Syrian refugees in northern Jordan on January 30, 2016.

KHALIL MAZRAAWI / AFP

Historiquement, la Jordanie s’inscrit comme terre d’accueil de flux de réfugiés en provenance de Palestine. Quelles sont les mutations que la Jordanie connait aujourd’hui au regard des nouvelles vagues de migrations en provenance d’Irak et de Syrie ?

Historiquement, la Jordanie a toujours été une terre d’accueil pour de très nombreux réfugiés. Sans remonter à la période qui a précédé l’indépendance du pays en 1946, ce sont les Palestiniens qui forment toujours le principal groupe de migrants forcés, avec un peu plus de 2 millions de réfugiés enregistrés auprès de l’UNRWA. Ils sont arrivés en deux principales vagues en 1948 puis en 1967. Il faut également rappeler qu’aujourd’hui la Jordanie est le seul espace de sortie pour les Palestiniens venant de Cisjordanie. L’unique aéroport international qui leur est en effet accessible est celui d’Amman. Les nombreux réseaux familiaux qui traversent les deux rives du Jourdain renforcent les liens entre les Territoires palestiniens et la Jordanie, avec un flux régulier de personnes qui entrent et sortent du territoire pour travailler, pour des raisons familiales ou pour étudier. Par la suite, de façon très importante depuis les années 1990, puis avec la chute de Saddam Hussein en 2003, plusieurs centaines de milliers de réfugiés irakiens sont venus trouver asile en Jordanie. Nombre d’entre eux se servant de la Jordanie comme un pays de transit pour repartir ensuite vers les pays du Golfe, les États-Unis, l’Australie ou encore l’Europe, d’autres s’y installent plus durablement (55 000 enregistrés au HCR et probablement plus de 100 000 installés en Jordanie). Ce flux d’Irakiens se poursuit d’ailleurs alors que l’Irak est toujours en proie à une très forte instabilité.

L’afflux actuel de réfugiés syriens est donc la troisième importante vague de réfugiés avec, selon les chiffres du HCR, environ 630 000 Syriens inscrits auprès de l’agence onusienne. Ces derniers se distinguent toutefois du principal groupe de réfugiés que sont les Palestiniens. En effet, la grande majorité des Palestiniens, qui était apatride, a eu accès à la citoyenneté jordanienne en conservant toutefois leur statut de réfugiés. Les Irakiens comme les Syriens - qui eux ne sont pas apatrides - ont un statut temporaire de résidents étrangers. La politique d’accueil de la Jordanie est fortement conditionnée par l’expérience palestinienne, qui s’est traduite par l’installation durable de ce groupe. La politique actuelle en Jordanie repose sur un accueil considéré comme temporaire des nouveaux réfugiés afin de préserver les équilibres démographiques, économiques, sociaux et politiques du pays.

Du fait de cette situation de carrefour migratoire de la Jordanie au Proche-Orient, comment le gouvernement et les pouvoirs publics gèrent-ils ces flux migratoires ?

Il est aujourd’hui très difficile d’évaluer la part que représentent les Palestiniens en Jordanie et ce pour différentes raisons. Depuis le recensement de 2004, les autorités jordaniennes ne font plus de distinction entre Jordaniens selon leurs origines. Avant cette date étaient considérés comme étant d’origine palestinienne les réfugiés arrivés après 1948 et leurs descendants. Selon cette définition, le Premier ministre de l’époque Ali Abu Ragheb déclare en 2003 que 43% de la population jordanienne est d’origine palestinienne. Les autorités jordaniennes ont décidé en 1949 d’octroyer la nationalité jordanienne à l’ensemble des Palestiniens présents sur son sol. En 1950, la Jordanie a intégré la Cisjordanie à son territoire, formant un seul pays. Par conséquent, l’intégralité de la population qui résidait sur ce territoire, qu’elle soit réfugiée ou non, est devenue jordanienne. En 1988, le roi Hussein décide de rompre les liens entre les deux rives. La Jordanie se retrouve donc cantonnée à la rive est du Jourdain. La Cisjordanie, qui a vocation à devenir partie intégrante d’un futur État palestinien, ne fait donc plus partie du royaume, et les personnes qui y résident ne sont donc plus de nationalité jordanienne.

Or, la situation est tout à fait différente pour les réfugiés irakiens et syriens. Ces derniers sont ressortissants d’un État internationalement reconnu, ce qui n’est de facto pas le cas de la Palestine. Par conséquent, la Jordanie a décidé d’adopter le principe choisi par bon nombre d’États de la région en octroyant un statut d’asile temporaire à des populations qui fuient des conflits. Les populations reçoivent l’assistance du HCR, d’autres agences internationales ainsi que d’un tissu d’ONG locales. Les autorités jordaniennes privilégient pour les réfugiés l’accès aux services publics de base, écoles et hôpitaux. En contrepartie, la Jordanie fait appel à la communauté internationale pour l’assister dans la mise en place de cette politique. Il faut noter qu’en terme démographique, certaines petites villes et villages du nord de la Jordanie ont vu leur population doubler. Par conséquent, la pression sur les services publics est importante, ce qui implique une assistance des organisations internationales qui viennent financer ou contribuer au développement dans la gestion des services publics jordaniens comme la rénovation d’écoles ou encore l’augmentation des capacités d’accueil des élèves.

Quelles conséquences ont ces flux de réfugiés sur les modes de vie et sur la société jordanienne ?

Les conséquences de l’arrivée massive de réfugiés sont toujours l’objet de débat quel que soit le contexte particulier des pays d’accueil. Les réfugiés sont souvent accusés de contribuer à l’élévation des prix des logements ou des biens de consommation courante, et de faire baisser les salaires voire prendre des emplois occupés par les nationaux. Si certaines de ces assertions peuvent se vérifier, à l’échelle de certaines régions ou de catégories d’emplois particulières, la réalité est souvent plus nuancée. Des études ont montré que les conséquences économiques de la présence syrienne pouvaient être lues de deux façons différentes. Tout d’abord, celle d’une pression sur les services publics, le marché du travail et le marché locatif. Il s’agit donc d’impacts négatifs qui peuvent toucher certains secteurs ou certaines catégories de la population jordanienne. Mais également, plusieurs conséquences positives ont été relevées. En effet, la présence syrienne est également synonyme d’arrivée d’investisseurs syriens qui ont délocalisé leurs entreprises de Syrie vers la Jordanie. Des restaurants et des commerces se sont développés. Par ailleurs, cette arrivée de plus de 600 000 personnes a eu un effet d’entraînement sur la consommation. Enfin, la Jordanie reçoit de l’aide internationale même si cela peut apparaître insuffisant par rapport aux besoins. Ces fonds ont permis de rénover des infrastructures publiques qui bénéficient tant aux réfugiés qu’aux populations locales. Les effets sont donc contrastés à l’échelle du pays, le nord de la Jordanie où la majeure partie des réfugiés est installée doit faire face à plus de difficultés que d’autres régions.

Un effet moins connu est le phénomène de concurrence avec d’autres populations migrantes parmi lesquelles les travailleurs égyptiens qui sont assez nombreux en Jordanie. Ces derniers sont souvent sur les mêmes segments du marché de l’emploi que les réfugiés syriens, dans la restauration, le bâtiment ou l’agriculture. Or, les travailleurs syriens, souvent en grande difficulté, ont souvent tendance à accepter des salaires moindres. À l’échelle de la société jordanienne dans son ensemble, on observe plutôt des formes de solidarité, de bienveillance vis-à-vis des réfugiés avec un secteur associatif jordanien assez dynamique. Toutefois, comme dans tout mouvement migratoire, des tensions persistent. Par ailleurs, un élément qui n’est pas à négliger est le risque sécuritaire avec l’État islamique aux frontières de la Jordanie au Nord, le risque de tentatives d’infiltration est un élément dont les autorités ont très fortement conscience. Ces dernières tentent de juguler tout risque sécuritaire pour leur pays, ce qui est légitime pour un pays dont trois des États voisins (Syrie, Irak, Palestine / Israël) sont en conflit.

Comment s’organisent ces réfugiés dans leur nouvelle espace de vie ? Comment s’organisent-ils au quotidien pour la recherche d’un logement, d’un travail, l’accès aux prestations de soins ou d’éducation ?

Jusqu’en juillet 2012, les réfugiés syriens entraient par la frontière Nord de la Jordanie et étaient accueillis dans les villes et villages car il n’y avait pas de camps de réfugiés. Comme pour les réfugiés irakiens auparavant, il n’y avait aucune restriction particulière, les réfugiés s’installaient là où ils trouvaient des logements vacants à des tarifs abordables. Les populations se sont donc installées dans les villes moyennes ou dans la capitale Amman. À partir de juillet 2012, le camp de Zaatari est ouvert, en réponse à l’arrivée croissante de réfugiés. Il compte aujourd’hui 85 000 habitants. Deux autres camps ont par la suite été ouverts, l’un par les Émirats arabes unis, Mrajeeb Al Fhood, et l’autre par le HCR, le camp d’Azraq prévu initialement pour 100 000 personnes et qui compte aujourd’hui 45 000 réfugiés inscrits. En effet, aujourd’hui, seulement 20% des réfugiés syriens vivent dans un camp car ce lieu ne leur permet que difficilement d’avoir accès au marché du travail. Or, lorsqu’on tente de se reconstruire en exil, le meilleur moyen est d’avoir accès au marché de l’emploi. Le camp de réfugiés étant un espace relativement clos et déconnecté de l’environnement socio-économique, les réfugiés préfèrent souvent l’installation en ville. Les réfugiés syriens ont besoin d’un garant (kafil en arabe) jordanien qui leur permet d’avoir accès à une carte de séjour leur donnant l’autorisation de vivre hors d’un camp. Ces derniers sont ainsi installés dans tout type de quartier avec, par exemple, des Syriens de la bourgeoisie urbaine qui ont les moyens de s’installer dans des quartiers aisés et d’autres plus pauvres installés dans les périphéries urbaines.

Pour ce qui est de l’éducation, les enfants de réfugiés syriens ont accès aux écoles dès lors qu’ils peuvent justifier de leur niveau scolaire antérieur en Syrie. Un certain nombre d’ONG ont développé des formes de scolarité de substitution qui permettent aux enfants d’avoir accès à une éducation en dehors du système public jordanien, quand ceux-ci ne peuvent être scolarisés. En terme d’emploi, les réfugiés n’avaient pas accès jusqu’à présent à ce marché. Mais il a été décidé en mai 2016, en concertation entre le HCR et le gouvernement jordanien, d’ouvrir le marché de l’emploi à ces réfugiés. Cette ouverture porte sur certaines catégories d’emplois particulières comme la restauration, l’agriculture, le bâtiment ou encore les zones industrielles qualifiées où bon nombre d’industries ont été développées avec des capitaux internationaux. Il s’agit donc essentiellement de travail peu qualifié, de type ouvrier ou employé qui est proposé aux réfugiés syriens aujourd’hui, sachant que le permis de travail est payant en Jordanie mais que les autorités jordaniennes ont accepté, de manière transitoire, que ce permis de travail soit gratuit la première année pour faciliter l’accès des réfugiés syriens au marché du travail local. Cette mesure a été prise très récemment, il est donc difficile d’en évaluer les effets. Il faudra attendre quelques mois pour tirer les conclusions de cette décision. Dans les faits, les Syriens travaillent de façon informelle, sans contrat de travail légal. Le gouvernement jordanien a décidé pendant cette période transitoire de ne pas engager de poursuites contre les travailleurs illégaux.

Aujourd’hui, le principal problème demeure les populations les plus pauvres qui ne disposent que de peu d’assistance de la part de la communauté internationale. Nous sommes donc face à un véritable problème de pauvreté lié à l’exil et au conflit. Un certain nombre de Syriens ne disposent plus d’économies et ne peuvent plus bénéficier du soutien de leur famille. Les réseaux de solidarité finissent par ne plus être actifs car le conflit s’installe dans la durée. Il s’agit là d’un véritable défi car si le conflit se prolonge dans les années à venir, la difficulté sera de transformer ces systèmes de solidarité et d’assistance, qui répondent à une urgence humanitaire, en un système plus pérenne.

Quelles sont les mesures prises par le HCR et, plus largement, par la communauté internationale ?

Le HCR a, comme ailleurs dans le monde, pour rôle de coordonner l’assistance et la protection des réfugiés. L’assistance est apportée par un groupe d’organisations internationales et d’ONG locales, en partenariat avec les gouvernements des pays d’accueil. Le HCR ici, dans la mesure où il s’agit de pays non-signataires de la Convention de Genève sur les réfugiés, procède également à l’enregistrement des réfugiés en se substituant aux États dans les procédures d’examen des demandes d’asile. Par ailleurs, le HCR fait des appels aux dons pour augmenter les capacités d’assistance sur le terrain. Dans les faits, l’action est relativement complexe quand le conflit s’inscrit dans la durée. Le HCR milite également auprès de nombreux États, principalement européens et nord-américains, pour que ces derniers contribuent aux programmes de réinstallation, autrement dit que ces États acceptent d’accueillir une partie des réfugiés qui se trouvent aujourd’hui en Jordanie, en Turquie, au Liban ou en Irak. Toutefois, le nombre de personnes à réinstaller reste important et les places offertes par les États d’accueil limitées. L’objectif du HCR est d’obtenir la réinstallation des personnes les plus vulnérables, comme celles nécessitant des soins, les femmes et enfants seuls. Or, le HCR se heurte à une forte réticence de nombreux États. Ceci constitue une clé de lecture de l’actuelle "crise migratoire" en Europe. On peut considérer qu’il s’agit d’une crise de l’asile provoquée en partie par l’absence d’anticipation de l’Union européenne et d’autres États développés, qui a eu pour conséquence de générer un afflux important de réfugiés sur une durée courte. Le conflit étant toujours en cours en Irak et en Syrie, il continue de générer des déplacés internes et de nouveaux réfugiés. L’Union européenne a pensé pouvoir laisser la responsabilité de l’accueil aux pays frontaliers de la Syrie. Il était très difficile de prévoir à quel moment le conflit basculerait et entraînerait des mouvements de réfugiés hors de la région, toutefois on a pu observer ces dernières années des phénomènes similaires avec la crise irakienne post-2003. On peut donc considérer qu’il y a eu un déficit de réflexion en amont sur la mise en place d’une politique migratoire et d’asile à l’échelle des États européens. De son côté, l’Union européenne n’a pas réussi à coordonner l’action des Etats membres ni à mettre en place une politique d’asile à l’échelle régionale.

Publié le 26/07/2016


Claude-Henry Dinand est étudiant en Master de Sciences Politiques à l’Institut d’Études Politiques d’Aix-en-Provence. Auditeur et membres des comités Afrique et Moyen-Orient de l’ANAJ-IHEDN, il analyse pour les Clés du Moyen-Orient les dynamiques liées aux conflits, flux illicites et enjeux sécuritaires de cette aire géographique.


Kamel Doraï est chargé de recherche au CNRS à l’Institut Français du Proche-Orient (Amman, Jordanie) et chercheur associé à MIGRINTER (CNRS – Université de Poitiers). Ses principales thématiques de recherche portent sur la réflexion autour de la question de l’asile et des réfugiés au Moyen-Orient, des recompositions géopolitiques et des nouvelles dynamiques migratoires au Moyen-Orient ainsi que sur les migrations et pratiques transnationales au sein de la diaspora palestinienne.
Il conduit actuellement des recherches sur les Irakiens en Syrie ainsi que sur le processus d’urbanisation des camps de réfugiés palestiniens au Liban. L’étude comparative de réfugiés en camp et hors camp ainsi que l’analyse de leurs parcours et de leurs pratiques spatiales sont développées pour rendre compte des dynamiques socio-spatiales développées par les réfugiés et pour comprendre les articulations camp/ville.


 


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