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Diplomatie cairote : 2019, une Union Africaine égyptienne

Par Nicolas Klingelschmitt
Publié le 25/02/2020 • modifié le 25/02/2020 • Durée de lecture : 10 minutes

Egyptian President and African Union Chairman Abdel Fattah al-Sisi © delivers a speech during the African Union summit at the Palais des Congres in Niamey, on July 7, 2019. African leaders meet on July 7, 2019 in Niger for the African Union (AU) summit, to sign a landmark free trade agreement, and to discuss looming security and migration crises on the continent.

ISSOUF SANOGO / AFP

La ZLEC : entre levier d’échanges intracontinentaux et menaces pour les économies nationales les plus fragiles

Attendue principalement sur les terrains du développement, de l’intégration régionale, de la sécurité et de la lutte anti-terroriste, l’Égypte a eu comme grand dossier économique sur l’année 2019 l’avancée du projet de ZLEC, Zone de Libre Echange Continentale (également appelée ZLECAF – ZLEC Africaine).

Ce projet, réfléchi au sein de l’Union Africaine depuis le sommet de Kigali (Rwanda) en juillet 2016, a mis un long moment à atteindre suffisamment d’approbations auprès des États membres de l’union, de nombreux États étant réticents à sa mise en place, notamment le poids lourd Nigérian (1) qui privilégiait une économie très protectionniste. Ce dernier n’a en effet rejoint les États signataires qu’à la mi 2019.

L’objectif de ce projet économique est, en résumé, de mettre fin aux barrières douanières afin de favoriser les échanges commerciaux intracontinentaux, le poids des échanges continentaux dans le total des imports / exports des États africains ne représentant en moyenne qu’une part de 16%. A titre de comparaison, les échanges bilatéraux de ceux-ci avec des pays d’Asie représentent en moyenne 50% du total pour chaque État (2), et le commerce intracontinental représente plus de 60% des échanges en Amérique, en Asie et en Europe (3) où les marchés sont beaucoup plus intégrés.

La République Arabe d’Egypte a quant à elle fortement intérêt à la fin des barrières douanières sur le continent, son économie se classant parmi les 3 plus puissantes du continent avec l’Afrique du Sud et le Nigéria. Les disparités économiques du continent font toutefois que ces perspectives optimistes ne sont pas partagées par tous. En effet, comme l’expliquait en juillet 2019 l’économiste Jean-Joseph Boillot au micro d’RFI ; « les économies africaines sont très hétérogènes, avec trois pays, l’Égypte, le Nigeria et l’Afrique du Sud, représentant, à eux seuls, 50% du PIB cumulé de l’Afrique, alors que les six États insulaires du continent en représentent tout juste 1% » (4).

L’objectif affiché par la République d’Egypte en début de mandat à la présidence de l’Union Africaine sur l’avancement de la ZLEC semble avoir été couronné de succès puisque le projet de cette zone de libre-échange a gagné en envergure pendant l’année 2019 avec un total de 54 États signataires et 29 États ratificateurs contre 7 en décembre de l’année précédente, le minimum requis pour la mise en place de la zone étant de 22 ratificateurs.

Le 7 juillet 2019, à Niamey (Niger), ce qui devrait devenir à terme le « plus grand marché commun du monde » (5) a été officiellement inauguré en présence d’une trentaine de chefs d’États africains à l’occasion d’un sommet extraordinaire de l’Union Africaine présidé par l’Égypte. Les États-membres se sont donnés un an pour concrétiser cette zone.

Tweet du Conseil Économique, Social et Culturel (ECOSOC) de l’Union Africaine

Si ce projet semble avancé, plusieurs éléments freinent encore l’idée d’une Afrique sans frontières ; des tensions politiques entre États font perdurer la fermeture de certaines frontières terrestres sur le continent, parfois par d’imposants édifices physiques de séparation. On dénombre encore en effet plusieurs frontières fermées ou étroitement surveillées sur le contient africain ; celle mise en place par le Botswana à l’égard du Zimbabwe, celle du Kenya vis-à-vis de la Somalie, ou encore celle qui sépare le Maroc et l’Algérie (6).

Par ailleurs, si l’on recense 8 zones régionales de libre-échange sur le continent africain, le commerce intra-africain reste faible comme évoqué précédemment, et ce notamment en raison d’un réseau de transport (routier et ferroviaire) essentiellement tourné vers les exportations maritimes parce qu’hérité de la période coloniale, laissant à l’inverse de nombreux États faiblement connectés entre eux.

Certains économistes comme le Français Jacques Berthelot présentent également une vision pessimiste de cette zone de libre-échange pour l’économie du continent ; il s’agit pour lui d’une ouverture aux investissements de firmes multinationales « déjà largement présentes dans la plupart des pays [Africains] et qui concentreront leurs activités dans ceux qui sont les plus compétitifs en exportant vers les autres » (7) renforçant ainsi les inégalités de développement économiques préexistantes. Le titre de son article, « La folie suicidaire de la zone de libre-échange continentale » laisse peu de doutes sur son point de vue ; il s’agit pour lui d’un projet « irréaliste », le développement économique des États devant passer selon lui en premier lieu par un protectionnisme pour créer un marché et une économie domestique forte avant une ouverture à la concurrence et au libre-échange à l’échelle continentale. En l’état, une grande partie des économies africaines ne serait pas encore assez structurée et compétitive pour que cette libéralisation et intégration des marchés leur soient bénéfiques.

Enfin, sur le plan sécuritaire, de grandes zones frontalières sont actuellement relativement dangereuses et hors de contrôle étatique, en témoigne la situation continuellement instable du Sahel, ce qui ne facilite pas les échanges de biens et de personnes entre l’Afrique du Nord et l’Afrique Subsaharienne, en sus des zones frontalières faisant l’objet de tensions interétatiques évoquées précédemment.

La construction d’une Afrique sécuritaire : un chantier urgent et laborieux

La question sécuritaire, justement, fut l’une des grandes préoccupations de la présidence Égyptienne de l’Union Africaine, ou à tout le moins l’un des thèmes justifiant un grand nombre de rencontres officielles tout au long du mandat cairote.

Dans un entretien accordé au journal Jeune Afrique en février 2019, l’Ambassadeur de la République arabe d’Égypte à Paris Ehab Badawy exposait la stratégie globale qu’allait suivre son pays sur cette thématique à la tête de l’UA : « Nous voulons notamment renforcer les mécanismes régionaux de prévention et de gestion des conflits, réformer le Conseil de paix et de sécurité, améliorer la transparence des institutions. De manière générale, notre action visera à privilégier la diplomatie préventive et à soutenir les médiations dans les conflits que connaît le continent » (8).

Cette stratégie globale est passée par un maintien à l’ordre du jour des organes de l’Union Africaine du programme « Silencing the Guns in Africa by 2020 » (Faire taire les armes en Afrique d’ici 2020) lancé depuis 2014 par l’organisation régionale (9). En ce sens, l’objectif a été rappelé au sommet de Niamey en juillet 2019, après avoir été fixé parmi les priorités dès le sommet d’Addis Abeba au siège de l’Union Africaine le 29 janvier.

Devant l’Assemblée Générale de l’ONU (AGNU) en septembre 2019 et à l’occasion de la 74e session de l’AGNU, le président égyptien rappelait cet objectif en reprenant une phrase déjà en vogue dans les années 1990, après les échecs des opérations des casques bleus en Somalie et au Rwanda : les « solutions africaines aux problèmes africains », une expression célèbre car particulièrement utilisée dès le début des années 1990 à la suite des échecs d’opérations de maintien de la paix ayant eu lieu sous l’égide de l’ONU sur le sol africain, notamment au Rwanda et en Somalie. Après les échecs de ces opérations, le rapport Brahimi est venu souligner la nécessité de mettre les États-membres au cœur des opérations de paix, soulignant indirectement l’importance d’une implication des États africains dans le maintien de la paix sur le continent et d’une meilleure collaboration entre États et organisations internationales (10).

Abdelfattah al-Sissi a ainsi annoncé qu’un « nouveau mécanisme a été lancé au Caire, qui mettra l’accent sur la reconstruction après les conflits, appelé le Centre de l’UA pour la reconstruction et le développement » (11), devant être mis en place à l’occasion d’un Forum à Assouan en décembre de la même année, avec pour objectif « d’instaurer le dialogue entre les acteurs régionaux et internationaux – responsables politiques, institutions financières, société civile et secteur privé ».

Dans cette optique, l’Égypte a accueilli, du 15 au 19 décembre 2019, la 12e rencontre du Comité Technique Spécial sur la Défense, la Sécurité et la Sûreté (Specialized Technical Committee on Defece, Safety and Security, STCDSS). Cette réunion rassemblant des experts, des militaires et des ministres de la Défense de plusieurs États membres de l’Union Africaine s’est tenue, selon le ministre égyptien de la Défense « en lien avec les efforts d’apporter la sécurité, la paix et le développement à l’Afrique mis en œuvre par l’Égypte à la présidence de l’UA pour l’année 2019 » (12) afin d’harmoniser les efforts des États membres.

En dehors des réunions interministérielles, les chefs d’États et les organisations sous-régionales détenant des compétences dans les domaines de la sécurité et du maintien de la paix ont ainsi été mobilisées pour des rencontres relativement médiatisées, sans que celles-ci n’aient été, pour l’instant, suivies d’effets.

Quelques jours avant la rencontre du STCDSS, les 11 et 12 décembre 2019 (13), pour donner suite à l’annonce du président égyptien à l’ONU, Assouan a donc été la ville-hôte d’une conférence sur « la Paix Durable, la Sécurité et le Développement en Afrique » autant de thèmes prioritaires du mandat égyptien à l’Union Africaine. Représentant ces organisations sous-régionales, le président de la république du Niger, Issoufou Mahamadou, actuellement également élu jusqu’en juin 2020 à la tête de la Communauté Économique des États d’Afrique de l’Ouest (CEDEAO) était présent aux côtés de ses homologues sénégalais, tchadien, nigérian et comorien, tout comme le président de la Commission de l’Union Africaine, qui assure les fonctions de secrétariat de celle-ci, et Abdelfattah al-Sissi.

Si l’objectif de réduire les menaces sécuritaires sur l’ensemble du continent africain apparait à l’ordre du jour de l’Union Africaine, ce n’est pourtant pas une volonté nouvelle du multilatéralisme africain. Dès les fondements de l’Organisation de l’Unité Africaine (OUA, ancêtre de l’UA créée en 2002), le règlement pacifique des différends et la création de mécanismes de préservation ou de retour de la paix en situation de crise étaient promus au sein de la première structure panafricaine du continent. Malgré un ensemble d’initiatives et la construction progressive d’une Architecture Africaine de Paix et de Sécurité (AAPS) (14), incluant un ensemble d’organes multilatéraux allant du Conseil de Sécurité de l’ONU au Conseil de Paix et de Sécurité de l’Union Africaine, en passant par des organisations sous-régionales ayant des compétences dans le domaine des opérations de paix comme la Communauté Économique des États d’Afrique de l’Ouest, la complète gestion et le succès d’opérations de paix sur le continent par des acteurs endogènes reste encore à ce jour une utopie (15).

Un bilan plutôt positif ?

Pour l’exercice 2020 du mandat de la présidence tournante de l’Union Africaine, c’est Cyril Ramaphosa, président de l’Afrique du Sud, un autre poids lourd du continent, qui prendra la place de son homologue égyptien Abdel Fattah al-Sissi.

Malgré une politique intérieure du régime à tendance militariste d’al-Sissi fortement décriée par la société civile et les observateurs internationaux, dont la réélection en 2018 lui assure une légitimité à la tête du pays au moins jusqu’en 2024, l’Égypte devrait terminer son mandat à la tête de l’Union Africaine avec un bilan relativement positif au vu des avancées sur ces deux grands dossiers économiques et sécuritaires.

Paradoxalement, l’Égypte n’avait toutefois pas démarré sa présidence de l’Union Africaine en tant que « bon élève ». En mars 2019, alors qu’elle accédait à la présidence de l’UA, elle ne faisait pas partie des 25 États membres ayant déjà implanté la « décision de Kigali » décidée en 2016 (16) et renforçant la discipline budgétaire au sein de l’Union notamment en demandant aux États membres de mettre en place une taxe de 0,2% sur certains imports afin de financer pleinement les frais de fonctionnement de l’UA, ainsi que « 75% de ses programmes et 25% des opérations de paix d’ici 2021 » (17).
Le bilan final du mandat égyptien sera réalisé dans les prochains mois, une fois la passation de pouvoir avec l’Afrique du Sud effectuée.

Notes :
(1) EXAMA Vanessa, « La ZLEC, un accord pour une économie africaine prospère ? » Perspective Monde, Université de Sherbrooke, 7 Novembre 2018 http://perspective.usherbrooke.ca/bilan/servlet/BMAnalyse?codeAnalyse=2738
(2) ibid.
(3) CHANDA Tirthankar, « La ZLEC est elle vraiment une chance pour l’Afrique ? » RFI Afrique, 6 Juillet 2019 http://www.rfi.fr/afrique/20190706-libre-echange-union-africaine-niamey-zlec-kagame-egypte
(4) Ibid.
(5) MAKOOI Bahar « La Zone de libre-échange continentale africaine est lancée, mais tout reste à faire », France 24, 10 Juillet 2019 https://www.france24.com/fr/20190710-afrique-zone-libre-echange-continentale-zlec-defis-securite-transports
(6) Une cartographie de l’ensemble des murs frontaliers du monde construits ou en cours existe depuis 2016 ; celle-ci a été créée et est régulièrement mise à jour sous l’égide d’Elisabeth Vallet, directrice de l’Observatoire de géopolitique de la Chaire Raoul Dandurand en études stratégiques et diplomatiques et professeure associée à l’Université du Québec à Montréal : https://www.franceculture.fr/geopolitique/le-monde-se-referme-la-carte-des-murs-aux-frontieres
(7) BERTHELOT Jacques, « La folie suicidaire de la zone de libre-échange continentale africaine », Alternatives Agroéconomiques et Solidaires, 7 novembre 2016 http://www.sol-asso.fr/wp-content/uploads/2016/06/La-folie-suicidaire-de-la-zone-de-libre-%C3%A9change-continentale-africaine-7-novembre-2016.pdf
(8) GILLON Jihâd, « Union Africaine : l’action de l’Égypte sera tournée vers la sécurité et l’économie », Jeune Afrique, 7 février 2019 https://www.jeuneafrique.com/730958/politique/union-africaine-laction-de-legypte-sera-tournee-vers-la-securite-et-leconomie/
(9) Le premier document officiel ayant été publié en ce sens est un rapport à la suite d’un panel de haut niveau de l’Union Africaine à Arusha (Tanzanie) du 21 au 23 octobre 2014 proposant un ensemble de points permettant de « concrétiser une Afrique sans conflit » (traduit du sous-titre du document) https://www.peaceau.org/uploads/arusha-au-high-level-retreat-report-web.pdf
(10) Arthur Boutellis et Paul D Williams, « Peace Operations, the African Union, and the United Nations : Toward More Effective Partnerships », s. d., 28.
(11) “A l’ONU, l’Égypte plaide pour « des solutions africaines aux problèmes africains », ONU News, 25 Septembre 2019 https://news.un.org/fr/story/2019/09/1052502
(12) “According to a statement from Egypt’s Ministry of Defense, the meeting comes within the framework of Egypt’s efforts to bring security, peace, and development to Africa, especially in light of Egypt’s presidency of the African Union for the year 2019. The meeting aims also to reach unity in decision making among the member states, and to stop any threats or hostilities facing Africa” citation traduite https://wwww.dailynewssegypt.com/2019/12/16/egypt-hosts-12th-meeting-of-stcdss-addresses-africas-peace-security-issues/
(13) « Ouverture à Assouan de la conférence sur la paix durable, la sécurité et le développement en Afrique, en présence du Président Issoufou Mahamadou », Agence Nigérianne de Presse, 11 Décembre 2019. http://www.anp.ne/?q=article/ouverture-assouan-egypte-de-la-conference-sur-paix-durable-la-securite-et-le-developpement
(14) International Crisis Group, « Mettre en œuvre l’architecture de paix et de sécurité (III) : l’Afrique de l’Ouest », Rapports Afrique (Bruxelles : International Crisis Group, 14 avril 2016), https://www.refworld.org/cgi-bin/texis/vtx/rwmain/opendocpdf.pdf?reldoc=y&docid=57206d674.
(15) Alex Vines, « A Decade of African Peace and Security Architecture », International Affairs 89, no 1 (2013) : 89109, https://doi.org/10.1111/1468-2346.12006.
(16) A l’occasion, comme son nom l’indique, du Sommet de l’Union Africaine de Kigali (Rwanda).
(17) Communiqué de presse de l’Union Africaine du 27 novembre 2018 « l’Union Africaine renforce son régime de sanctions en cas de non-paiement des cotisations » rappelant l’objectif de la décision de Kigali « Nearly half of the AU states at 24 countries are at various stages of implementing the Kigali decision on financing of the Union to finance in full, the operational costs of the Union, 75% of AU programmes and 25% of peace support operations gradually by 2021. »

Publié le 25/02/2020


Nicolas Klingelschmitt est doctorant en science politique à l’Université du Québec à Montréal (UQAM). Ses domaines de recherche portent sur les Relations Internationales, en particulier la paix et la coopération sur le continent africain.
Titulaire d’un master en Droit public mention Relations Internationales - Gestion de Programmes Internationaux de l’Université Jean Moulin Lyon 3, il est également consultant en géopolitique et a réalisé à ce titre plusieurs études auprès de l’Institut Afrique Monde (Paris) dont il est membre depuis 2016.
Il a ainsi étudié les migrations de l’Afrique vers l’Europe, le dialogue interreligieux et la gouvernance. Pour Les clés du Moyen-Orient, il s’intéresse particulièrement aux liens qu’entretiennent politiquement, culturellement, économiquement et historiquement les pays d’Afrique et du Moyen-Orient.


 


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