Les relations du Brésil avec le Moyen-Orient deviennent substantielles dans le sillage du choc pétrolier de 1973. Avant cette date charnière, les gouvernements brésiliens n’ont pas développé de stratégie réelle envers cette région, malgré une tentative du Ministère des Relations Extérieures en 1969. Pourtant, les relations diplomatiques ont été établies dès 1903 avec l’Iran, puis avec le Liban, la Syrie et l’Égypte dans les années 1940, et enfin, avec l’Irak, la Libye et l’Afrique du Nord au cours des deux décennies suivantes. Le Brésil participe aussi à la première Force d’urgence des Nations Unies (UNEF) entre 1957 et 1967, au Sinaï et dans la Bande de Gaza. Bien qu’en novembre 1947, ce pays vote en faveur de la Résolution 181 entérinant la partition de la Palestine, il ne reconnaît Israël qu’en 1949, puis s’abstient sur son entrée à l’ONU et l’envoi du personnel diplomatique n’a lieu que trois ans plus tard seulement. Les diplomates brésiliens s’opposent à la mainmise israélienne sur Jérusalem, eu égard aux positions des pays arabes, mais surtout à celles du Saint-Siège. La Résolution 242 de novembre 1967 devient le cadre de référence de la position brésilienne – les représentants brésiliens ont d’ailleurs participé à l’un des drafts du texte. En 1972, le Brésil dispose de huit ambassades au Moyen-Orient. En parallèle, il entretient de bonnes relations avec Israël, telle qu’en atteste la signature d’un accord de coopération en 1962. La politique brésilienne vis-à-vis du Moyen-Orient s’auto-définit comme celle de l’équidistance jusqu’en 1973.
Le choc pétrolier va mettre un terme à cette politique, par contrainte. La consommation en pétrole au Brésil dépend à hauteur de 80% des importations, et s’avèrent indispensable au maintien du « Miracle économique » brésilien alors en cours. Les besoins énergétiques rendent donc critique la relation aux pays producteurs du Moyen-Orient. Selon la base de données UN Comtrade, de 1976 à 1984, l’Irak et l’Arabie saoudite représentent alternativement le second et troisième fournisseur de l’ensemble des importations brésiliennes. En 1981 et 1982, l’Arabie saoudite atteint même la première place, devant les États-Unis. De surcroît, ces deux pays englobent la majorité des importations de pétrole brésiliennes, avec plus de 50% avant 1973, 60% en moyenne entre 1972 et 1980, puis à nouveau autour de 50% jusqu’en 1990.
Un rapprochement s’opère alors avec le Moyen-Orient. Avant 1973, seuls deux accords ont été signés avec ces pays, contre 13 entre 1973 et 1989, dont cinq avec l’Irak. Aux besoins en pétrole répond l’exigence de trouver des débouchés alternatifs pour les produits brésiliens, et surtout de nouvelles sources de financement pour assurer l’équilibre de sa balance commerciale. Ces objectifs ne seront pas accomplis, malgré la création d’un consortium avec le Koweït en 1975, l’Arab-Brazilian Investment Company (ABICO), et d’une banque irako-brésilienne en 1981, et en dépit de la participation de la Banco do Brasil dans le capital de la Banque arabe et internationale d’investissement en 1973. En outre, le Moyen-Orient ne représente que 4,3% des exportations brésiliennes en 1980, contre 32,5% des importations qui englobent 90,4% des échanges.
Les pays arabes vont en outre profiter de la situation de dépendance brésilienne pour obtenir un engagement plus ferme en leur faveur à propos du contentieux avec Israël. Le terme « équidistance » disparaît de la rhétorique brésilienne pour défendre le droit des Palestiniens à l’autodétermination, et six paragraphes sont consacrés au Moyen-Orient dans le discours prononcé devant l’Assemblée générale de l’ONU en 1974. Le Brésil établit des relations formelles avec l’Organisation de libération de la Palestine (OLP). L’apogée des liens du Brésil avec le Moyen-Orient a lieu le 10 novembre 1975 lorsque le gouvernement Geisel fait voter pour la Résolution 3379 de l’Assemblée Générale des Nations Unies, qui assimile le sionisme à une forme de racisme. Ce geste symbolise la rupture de l’équidistance brésilienne. Il vaudra aux représentants brésiliens les remontrances des États-Unis, d’où le retour à une stratégie plus prudente dans les années suivantes. Par exemple, les diplomates s’absentent au cours du vote de la Résolution 3120 du 24 novembre 1976, qui évoque la création d’un État palestinien.
La nouvelle orientation diplomatique brésilienne a été fortement influencée par les exigences irakiennes, pays avec lequel le Brésil a développé une relation particulière. En 1971, les deux États signent un accord commercial. Grâce à ce nouveau partenariat, la compagnie Petrobras débute ses activités en Irak, qui la mèneront à la découverte du plus grand champ pétrolier irakien de l’époque, celui de Majnoon. Les deux pays concrétisent également un accord de coopération nucléaire le 7 janvier 1980. Des entreprises brésiliennes pénètrent le marché irakien, en particulier la Mendes Júnior, en charge du plus important projet ferroviaire liant Bagdad à Akashat, pour 1,2 milliard de US$. Comme nous l’avons souligné, l’Irak représente un fournisseur pétrolier important pour le Brésil de 1970 à 1990. Nos calculs à partir de la base de données UN Comtrade ont révélé que le pays arabe compte pour 20 à 30% des importations brésiliennes de l’or noir, avec des pics à plus de 40% en 1979, 1980 et 1989. Les autorités irakiennes utilisent cette situation de dépendance du Brésil pour influencer sa politique en faveur des Palestiniens. Elles obtiennent, par exemple, l’ouverture d’un bureau de l’Organisation de libération de la Palestine (OLP) à Brasilia en 1975.
Les relations irako-brésiliennes vont cependant léguer des zones d’ombre. Tout d’abord, l’Irak est le premier client de l’industrie d’armement brésilienne entre 1980 et 1988. En 1986, le Brésil est effectivement devenu le premier exportateur d’équipement militaire du monde en développement. En 1977, 50% de ces ventes étaient conclues avec le Moyen-Orient, d’où la neutralité brésilienne lors de la guerre Iran-Irak. Malgré les sanctions internationales, les ventes se poursuivront et le Brésil devra rapatrier d’urgence des collaborateurs techniques en Irak au moment de la seconde guerre du Golfe en 1991. En raison des conflits réguliers que connaît ce pays, le paiement des contrats commerciaux prend du retard et se transforme en dette entre l’État irakien, la Mendes Júnior et la Banco do Brasil. Le paiement de cette créance n’a pas été solutionné. La crise de la dette va engendrer un repli des liens entre le Brésil et le Moyen-Orient. Elle contribue à exacerber les différences entre les pays en développement, entre exportateurs et importateurs de pétrole par exemple. Le repli s’exprime par différents canaux. Les échanges commerciaux chutent : en 1999, le Moyen-Orient ne représente plus que 2,5% de ces flux, contre presque 20% vingt ans plus tôt. De plus, l’alignement sur les positions des États-Unis réapparaît : les représentants brésiliens soutiennent la guerre du Golfe et les sanctions contre l’Irak alors que cette position va à l’encontre des intérêts commerciaux de leur pays. Les nouvelles contraintes diplomatiques dues à la négociation de la dette détournent les acteurs brésiliens de leurs partenaires moyen-orientaux.
La question pétrolière a donc été la pierre angulaire de la politique brésilienne envers le Moyen-Orient dans les décennies 1970-1980. Elle fonde une relation qui va totalement se renouveler avec la relance à l’aube du XXIe siècle avec l’arrivée au pouvoir de Luiz Inácio Lula da Silva (2003-2010). Le cas brésilien rappelle que les liens Sud-Sud ne sont pas exempts des logiques d’intérêts. En effet, les échanges économiques déséquilibrés de cette période avec les pays pétroliers arabes ont obligé les représentants brésiliens à effectuer des concessions sur leur équidistance traditionnelle concernant les conflits de cette région.
Pour aller plus loin :
– Norma BREDA DOS SANTOS, « As posições brasileiras nas Nações unidas com relação ao Oriente Médio (1945-2002) : eqüidistância, pragmatismo e realismo », Cena Internacional, 5(2), 2003. (online)
– Seme Taleb FARES, « O pragmatismo do petróleo, as relações entre o Brasil e Iraque », Revista Brasileira de Política Internacional, 50(2), 2007. (online)
– Fehmy SADDY, dir., Arab-Latin American Relations, New Brunswick : Transaction Books, 1983.
– Carlos Ribeiro. SANTANA, « O aprofundamento das relações do Brasil com os países do Oriente Médio durante os dois choques do petróleo da década de 1970 : um exemplo de ação pragmática », Revista Brasileira de Política Internacional, 49(2), 2006. (online)
