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Entretien avec Pierre Mélandri - Les Etats-Unis et le conflit israélo-palestinien sous la présidence Obama
Article publié le 14/10/2013

Propos recueillis par Mélodie Le Hay

Pierre Mélandri est historien spécialiste des relations internationales et de l’histoire des Etats-Unis. Il est professeur émérite à Sciences-Po Paris. Membre du Cold War Studies Centre de la London School of Economics, il a également dirigé la Société d’études nord-américaines, préside actuellement l’Institut d’histoire des relations internationales contemporaines et codirige l’Observatoire de la politique étrangère américaine.

Il a publié plusieurs ouvrages traitant de la politique étrangère américaine dont La politique extérieure des Etats-Unis de 1945 à nos jours (1995) ; L’empire du milieu. Les Etats-Unis et le Monde depuis la fin de la Guerre froide (2001), en collaboration avec Justin Vaisse ; Histoire des Etats-Unis contemporains (2008) ; La politique extérieure des Etats-Unis au XXe siècle : le poids des déterminants intérieurs (2008), en collaboration avec Serge Ricard.

Comment peut-on caractériser la relation entre les Etats-Unis et le conflit israélo-palestinien avant l’arrivée de Barack Obama au pouvoir ?

Ce qui frappe l’historien est l’alternance sur ce dossier de phases de grand activisme de la diplomatie américaine suivies en général d’un sentiment d’impuissance et de découragement débouchant sur une propension au retrait. Washington paraît ainsi osciller entre la conviction qu’il n’y a que des coups à prendre à promouvoir un règlement de paix (les Palestiniens considérant les Américains comme excessivement pro-israéliens et les Israéliens s’irritant des tentatives de leur grand allié pour leur arracher des concessions en faveur des premiers) et le sentiment qu’il serait trop dangereux de ne pas intervenir pour maîtriser une situation susceptible à tout moment d’exploser et de métastaser en crise régionale d’une extrême gravité. Ainsi, l’Administration Reagan s’est initialement efforcée de promouvoir son « plan » pour le Proche-Orient. Mais, après le blocage en mai 1983 par Damas du compromis qu’elle a arraché à Israël et au Liban et l’attentat qui, le 23 octobre de la même année, a provoqué la mort de 241 Marines stationnés dans ce pays, elle a, pour l’essentiel, préféré se tenir en retrait. Inversement, quand Saddam Hussein a tenté en 1991 de transformer la guerre du Golfe en conflit religieux opposant le monde musulman et Israël soutenu par les Américains, l’Administration Bush père a pris conscience du péril permanent que représentait l’absence de règlement. Non contente de s’efforcer de persuader les Israéliens de ne pas riposter aux provocations (les tirs de Scuds irakiens) dont ils étaient la cible, elle s’est hâtée, une fois la première guerre d’Irak achevée, de relancer, à travers la conférence de Madrid, la quête de la paix. Après avoir multiplié les efforts pour tenir le processus d’Oslo à bout de bras mais s’être heurté d’abord à l’assassinat par un extrémiste israélien de Yitzhak Rabin puis à la résistance de Benyamin Netanyahou, Clinton s’est tellement investi dans cette affaire, après l’arrivée au pouvoir d’Ehud Barak en 1999, qu’un de ses proches collaborateurs a considéré que le président se métamorphosait en « desk officer » (le fonctionnaire en charge) du règlement du conflit.

On sait que ces pressions n’ont pas été sans effet et que de laborieux progrès ont été accomplis à l’occasion de Camp David II, puis des propositions avancées par le président américain en décembre 2000 et des négociations de Taba. Mais on sait aussi qu’elles n’ont pas abouti. Tout au contraire ! A l’arrivée de l’Administration Bush fils, la relation israélo-palestinienne est dominée par le lancement à l’automne 2000 de la deuxième Intifada. Du coup, la nouvelle équipe adopte une attitude exactement inverse et proclame qu’elle ne bougera pas tant que les parties en présence n’auront pas démontré qu’elles étaient prêtes à avancer. Certes, sous la pression du monde arabo-musulman, de l’Arabie saoudite en particulier, le nouveau président fera un geste important en étant le premier chef de l’Etat américain à se prononcer en faveur de la création d’un Etat palestinien, ce que Clinton n’avait jamais fait (même s’il avait laissé son épouse le faire à titre privé). Il a même laissé son secrétaire d’Etat Colin Powell prononcer le mot « Palestine ». Mais il a été très vite contraint de tenir compte des réticences du Congrès et déçu par ce qu’il a considéré comme un double langage de Yasser Arafat qui continuait en sous-main d’encourager le terrorisme : chaque envoi d’un émissaire de Washington au Moyen-Orient semblait déclencher une nouvelle provocation ou un nouvel attentat. Du coup, au printemps 2002, en dépit d’une déclaration de la Ligue arabe qui, à l’initiative de Riad, s’est dit ouverte à la conclusion d’une paix régionale globale (avec la création d’un Etat palestinien indépendant, le retrait des Israéliens des Territoires occupés, une solution juste au problème des réfugiés et un accord entre Israël et les Etats arabes), il a annoncé ne plus pouvoir négocier avec Yasser Arafat et a renversé son approche du dossier. Jusqu’ici, il avait paru penser que des progrès sur le dossier seraient un moyen de rallier le monde arabo-musulman à l’invasion de l’Irak qu’il projetait. Désormais, il a considéré que « le chemin de Jérusalem passait par Bagdad ». Le règlement du conflit est devenu de moins en moins prioritaire : on se rappelle notamment l’insistance vaine de Tony Blair lors de la guerre d’Irak en faveur d’une relance des négociations. La situation a paru encore s’aggraver quand, en janvier 2006, le Hamas a remporté l’élection palestinienne avant de s’emparer en juin 2007, par la violence, du pouvoir dans la bande de Gaza.

Pourtant, précisément en partie parce que ces événements illustraient les périls inhérents à l’absence de paix et en partie parce que la Ligue arabe avait réitéré en avril 2007 son offre de 2002, Bush a cherché à profiter de la volonté d’Ehud Olmert d’explorer les chances d’un règlement en donnant une nouvelle impulsion au processus de paix lors de la conférence d’Annapolis (novembre 2007). Mais Mahmoud Abbas a hésité à accepter les ouvertures pourtant importantes (une capitale palestinienne à Jérusalem, acceptation des frontières de 1967 avec un échange de territoires, et « reconnaissance du problème » des réfugiés) d’un Premier ministre israélien qui semblait acculé à un départ prochain. De plus, des attaques à la roquette du Hamas ont provoqué l’opération « Plomb durci » qui a rappelé la persistance des tensions et l’acuité du problème posé par l’existence de deux pouvoirs à Ramallah et à Gaza.

Quelle est la position de Barack Obama sur ce dossier ?

Pour comprendre l’approche du conflit par Obama, il faut se rappeler le contexte lors de son arrivée à la Maison-Blanche. Le point essentiel est l’embourbement des Etats-Unis dans deux guerres au cœur du monde musulman : en Afghanistan et en Irak. Aux yeux du nouveau président, la priorité est de rétablir l’image des Etats-Unis dans le monde musulman, une image qui a été fortement ternie par la politique de son prédécesseur. Il y met beaucoup d’énergie. Dès janvier 2009, alors qu’il prête pour la première fois serment pour son inauguration, il prononce délibérément ses deux prénoms « Moi, Barack Hussein Obama » et affirme que l’Amérique est « un pays de chrétiens et de musulmans, de juifs et d’hindous, et d’athées ». Son premier coup de fil à un leader étranger est pour Mahmoud Abbas. Sa première interview à un média étranger est accordée à Al Arabiya le 28 janvier 2009. Après quoi, il adresse un message de Nouvel An aux Iraniens. Evidemment, l’apogée de ses efforts en direction du monde musulman se situe à l’occasion du discours du 4 juin 2009 depuis l’université du Caire. Il s’agit d’effacer le souvenir laissé par les années Bush et d’impulser « un nouveau départ ».

Obama a également très vite compris qu’il ne serait pas jugé uniquement sur ses paroles mais aussi sur ses actes. Or, deux choses alimentent la colère des musulmans envers les Etats-Unis : d’un côté, la présence des militaires américains tant en Afghanistan qu’en Irak avec ce que cela suppose d’humiliations, de victimes civiles, sans parler des profanations du Coran ; de l’autre, la position envers le conflit israélo-palestinien considérée par les musulmans comme foncièrement hypocrite, pratiquant le « deux poids deux mesures » (double standard) : acceptant de la part d’Israël des entorses aux résolutions des Nations unies mais exigeant leur plein respect de pays arabes comme l’Irak de Saddam Hussein. Si le président va procéder à un désengagement militaire (rapide et total en Irak, plus lent et limité en Afghanistan) du monde musulman, l’idée de s’attaquer au dossier israélo-palestinien est d’autant plus forte chez les Américains que le temps paraît presser si l’on veut encore pouvoir être en mesure de faire prévaloir ce qui leur apparaît la seule solution possible, une solution fondée sur la coexistence de deux Etats (« two-state solution ») : il y a alors, en effet, déjà près de 300 000 colons juifs en Cisjordanie et plus de 200 000 à Jérusalem Est.
Tout le problème est que si la situation paraît urgente aux dirigeants de Washington, il n’en va pas de même aux yeux des Israéliens que, d’un côté, l’évolution de la situation dans la bande de Gaza que leurs troupes ont évacuée en 2005 inquiète et qui, de l’autre, se satisfont de la stabilité qui prévaut sur la rive occidentale. Ce qui fera dire au journaliste du New York Times Thomas Friedman en 2010 que si longtemps, pour les Américains, une solution au conflit israélo-arabe était un hobby et pour les Israéliens une nécessité, c’est l’inverse qui, désormais est vrai. Le problème, commentera un autre observateur, est que les centristes israéliens ont tendance à considérer que, lorsque il y a de la violence, la quête de la paix est impossible et que lorsqu’il n’y en a pas, elle n’est pas nécessaire. Les Israéliens, ironise le journaliste Geoffrey Wheatcroft, semblent avoir inversé la vieille plaisanterie : pour eux tout se passe comme si « la situation était désespérée mais n’était pas sérieuse ».

C’est cette vision différente de l’urgence du dossier qui explique l’affrontement qui va caractériser les premières années. Les tensions israélo-palestiniennes, nous l’avons vu, étaient perçues à l’époque par les Américains comme un danger tout aussi clair que présent parce qu’elles paraissaient nuire à la sécurité de leurs soldats alors présents dans le monde musulman, une situation qui a évidemment beaucoup changé depuis en sorte qu’aujourd’hui, en termes géopolitiques, la quête d’un règlement au conflit peut à nouveau faire figure, pour les Etats-Unis, de hobby. Mais en 2009, les choses étaient très différentes et en 2010 Obama est allé jusqu’à ériger l’aboutissement des négociations en « une question de sécurité nationale ». Sa politique correspondait d’ailleurs au sentiment de nombre d’experts qu’il n’était plus possible de tergiverser. On peut notamment évoquer Elie Barnavi, historien et ancien diplomate israélien en France, qui écrivait dans son livre Aujourd’hui ou jamais : « votre mission historique est de résoudre ce problème ». Obama a aussi reçu, après avoir pris ses fonctions, un appel signé par plusieurs hauts responsables américains, républicains et démocrates confondus, à savoir deux anciens conseillers à la sécurité nationale Brent Scowcroft et Zbigniew Brzezinski, mais aussi Paul Volcker, ancien président de la Fed, Carla Hills, ancienne représentante pour les questions commerciales sous l’Administration Bush père et l’ambassadeur Thomas Pickering. Déplorant « sept années d’absentéisme », ils lui recommandaient une médiation intense dans la quête d’une solution au conflit et même une « approche plus pragmatique » du Hamas.

Qu’a-t-il fait pour tenter de résoudre le conflit ?

Il faut se rappeler que l’opération plomb durci menée par Israël contre les Palestiniens suite aux tirs de roquette du Hamas s’arrête juste avant le début de sa présidence. Les Israéliens ont eu l’intelligence d’arrêter ce massacre juste avant l’arrivée de la nouvelle Administration. Obama a alors essayé de jouer, et cela a toujours été sa politique, sur deux plans. Il a commencé par réaffirmer avec force le lien existant entre les Etats-Unis et Israël : dès novembre 2009, il a utilisé une expression qu’il a reprise maintes fois par la suite, celle d’un « unbreakable bond » (un lien indissoluble) entre les deux pays. Il ne s’est pas contenté de maintenir l’aide militaire octroyée par son prédécesseur mais l’a accrue pour aider Tel-Aviv à financer son système antimissile dit « Dôme de fer ». D’ailleurs, en 2012, au moment de sa réélection, même si Benjamin Netanyahou a ouvertement soutenu son rival républicain Romney, nombre d’anciens responsables de la sécurité et du renseignement israéliens ont reconnu la dimension sans précédent des relations de sécurité entre les deux pays sous le premier mandat d’Obama.

En même temps qu’il confortait le lien indéfectible liant les Etats-Unis et Israël, le président américain cherchait, c’était le second volet, à se rapprocher du monde musulman. Son but était de faire paraitre les Etats-Unis comme un arbitre sans préjugés, afin de faire prévaloir l’intérêt commun des Israéliens et des Palestiniens tel qu’il était perçu par les Américains et non pas tel que perçu par les Israéliens, ce qui avait souvent paru le cas sous Bush fils. Surtout, déterminé à relancer un processus de paix érigé en priorité, il a décidé de réclamer aux Israéliens ce qui était présenté par les Palestiniens comme la condition sine qua non à la reprise de ce dernier : un « gel » de la colonisation.

Quel a été le degré d’implication des conseillers de Barack Obama dans cette affaire ?

Nixon disait que le principal rôle du président était de s’occuper de la politique extérieure, qu’il n’avait qu’une utilité très limitée pour la politique intérieure. Pour Obama, c’est un peu l’inverse. A ses yeux, la politique extérieure semble ne devoir en aucun cas faire obstacle à la poursuite de son projet intérieur. Mais, du coup, elle est trop importante pour être laissée à d’autres que lui et une chose semble claire : il est l’architecte de sa politique étrangère. Ce qui a pu faire dire à certains de ses conseillers : « La conception d’Obama de l’Etat c’est qu’il est l’Etat ». Hillary Clinton a pourtant été une admirable ambassadrice, une exécutante de premier ordre, de grand talent, mais elle ne semble pas avoir vraiment eu de marge de manœuvre sur ce dossier. Nous avons un très bon exemple de l’implication personnelle du président. En mai 2009, c’est lui qui a pris la décision d’exiger de Netanyahou l’arrêt de la colonisation à Jérusalem Est, contre l’avis de George J. Mitchell, alors envoyé spécial des États-Unis au Moyen-Orient, qui jugeait la question trop délicate et pensait qu’il serait maladroit de heurter de front le Premier ministre israélien en le confrontant à une telle demande. Pourtant, Obama, suivant sa première intuition, a suivi les conseils de son chef de cabinet Rahm Emanuel qui recommandait, lui, de faire preuve de fermeté.

Malgré ses bonnes intentions, Barack Obama a-t-il réussi à apaiser la situation ?

Non, cela a manifestement été le plus grand fiasco de sa politique. Son initiative n’était pas sans mérite, elle était même sans doute nécessaire mais elle a été mal préparée. Pourtant, l’homme chargé de l’affaire était un grand négociateur, George Mitchell. Il avait été choisi précisément parce qu’il avait déjà paru réussir l’impossible : en contribuant à l’instauration de la paix en Irlande du Nord avec ce fameux Accord du Vendredi saint de 1998. Ainsi en mai 2009, Obama a clairement exprimé sa vision à Netanyahou : il voulait assécher l’extrémisme musulman et il considérait que le pourrissement de ce conflit alimentait la haine des musulmans vis-à-vis des Israéliens et de l’Occident.

Mais, avec le recul, il est clair qu’il a commis alors une double erreur. D’abord une erreur d’analyse. Au fond, il a un peu agi comme si on était encore en 2001, au départ de Clinton, où un règlement avait failli voir le jour avec les accords de Taba qu’Arafat avait alors fait l’erreur de refuser alors qu’ils proposaient une base intéressante pour progresser. Or, entre 2001 et l’arrivée d’Obama, le contexte s’était fortement détérioré : il y avait probablement eu près de 1 000 Israéliens et près de 3 500 Palestiniens tués, mais aussi l’expansion des colonies, la réoccupation d’une grande partie de la rive occidentale par Tsahal, la victoire électorale du Hamas suivi par sa prise de contrôle de Gaza et la construction d’une barrière de sécurité très controversée de plusieurs centaines de kilomètres entre Israël et les Territoires palestiniens. La seconde erreur était d’ordre tactique : en exprimant publiquement cette exigence sans s’assurer préalablement qu’elle serait acceptée, le président prenait le risque de voir sa crédibilité entamée. Or, il avait mal évalué le rapport des forces : il était persuadé que l’opinion israélienne s’opposerait à ce que son Premier ministre heurte de front le grand allié américain, d’autant plus que celui-ci était prêt à donner des contreparties sécuritaires.

Mais ce n’était pas comprendre que Netanyahou avait trois avantages considérables. Tout d’abord, le public israélien qui éprouvait dès le départ une relative méfiance envers Obama a été très inquiet de voir qu’il ignorait Israël lors de sa première tournée au printemps 2009 dans la région. Il a aussi été très irrité par son discours du Caire. Il n’a pas accepté d’entendre le président américain comparer le sort des Palestiniens à celui des Noirs Américains, condamner publiquement l’expansion de la colonisation israélienne, et non content de parler de la Palestine au présent, suggérer maladroitement qu’Israël était le produit de l’Holocauste, non de son histoire. Le deuxième avantage de Netanyahou, et sans doute le principal de loin, c’est l’influence exceptionnelle dont le principal lobby pro-israélien, l’AIPAC (American Israel Public Action Committee) jouit auprès du Congrès : dès avril 2010, deux tiers des élus des deux Chambres adjuraient Hillary Clinton de relâcher les tensions américano-israéliennes provoquées par les appels de Washington au gel de la colonisation. Le Premier ministre israélien pouvait enfin, et c’était son troisième atout, évoquer les accords passés avec l’Administration précédente définissant ce qu’était le « gel » de la colonisation : il était prévu seulement qu’il n’y aurait plus de nouvelles communautés construites, que les communautés existantes ne devraient pas s’étendre au-delà de leurs limites actuelles, et qu’aucun fonds public ne serait alloué à ces constructions.

Vous voulez dire que les relations entre Israël et les Etats-Unis se sont ternies sous la présidence Obama ?

Dans un premier temps, indéniablement. Un moment particulièrement tendu a surgi quand, à peine le vice-président Joe Biden était-il en Israël en mars 2010 pour célébrer le lancement de « pourparlers indirects » entre Israéliens et Palestiniens, que la presse annonçait la création d’un millier de logements dans Jérusalem Est, ce qui ne laissait d’autre choix aux seconds que de mettre un terme à cette esquisse de négociation. Washington a pris cela comme un véritable affront. Après une longue phase alternant entre tensions et rapprochements, on a assisté à une relance des négociations du bout des lèvres en septembre 2010, relance qui encore une fois a échoué après la raclée subie deux mois après par Obama lors des partielles de novembre et l’élection d’une Chambre républicaine. Obama était alors très diminué en sorte que le gouvernement Netanyahou était encore moins disposé à faire des concessions sur le dossier palestinien.

La marge de manœuvre du président américain est donc finalement assez limitée quelle que soit sa volonté d’aboutir. S’il n’y a pas d’alliance officielle entre Israël et Etats-Unis - en particulier parce qu’Israël entend garder, en ultime analyse, une totale liberté d’action - une véritable « relation spéciale » existe entre les deux pays. Cela est d’abord dû au sentiment très fort de partager une double expérience commune : les deux nations ont été des pays de pionniers et toutes deux sont des démocraties. Mais cette empathie est sans aucun doute amplifiée par l’influence exceptionnelle – déjà mentionnée – de l’AIPAC sur le Congrès. Cet organisme, qui part du principe que seul le gouvernement israélien (quelle que soit sa couleur politique) est à même de juger ce qui est bon pour Israël et apporte donc un soutien total à Tel-Aviv, coopère étroitement avec les deux partis et est redoutablement organisé et efficace du fait de l’engagement de son leadership, du professionnalisme et de la mobilisation de son personnel et de l’activisme de ses membres sur le plan local. Dans un récent article de la New York Review of Books, Peter Beinart explique d’ailleurs bien que, du coup, les Américains n’entendent pratiquement que le point de vue israélien sur le problème palestinien. L’AIPAC organise de nombreux voyages en Israël auxquels participent bon nombre d’hommes politiques. Or, le circuit se limite surtout à Israël, si ce n’est parfois un bref passage à Ramallah. Israël peut donc compter sur le soutien de la majorité de la classe politique américaine. Le rapprochement entre Likoud et Républicains remonte à la fin des années 1980 quand les hommes de la droite israélienne se sont aperçus que les travaillistes israéliens avaient des liens étroits avec les démocrates mais qu’eux n’étaient pas spécialement proches des républicains, comme l’avait révélé un conflit direct (là encore sur la construction de colonies) entre l’AIPAC et l’Administration Bush père. Ce lien entre les deux pays s’explique aussi par le poids de la minorité juive aux Etats-Unis. C’est une minorité très bien intégrée, membre de la classe moyenne et très instruite. Sa participation aux élections atteignant 90%, son impact politique dépasse leur poids démographique puisqu’ici il s’agit d’à peine plus de 2% de la population totale : ainsi, dans l’Etat de New York où ils sont relativement nombreux, les Juifs représentent, avec un peu plus de 8% de la population, plus de 18% de l’électorat. De même, si l’AIPAC ne donne pas directement d’argent aux candidats, les Juifs apportent de généreuses contributions à diverses campagnes électorales. En 2012, le plus grand contributeur à la campagne de Romney et les deux plus importants à celle d’Obama étaient tous juifs. A lui seul, Sheldon Adelson avait distribué 34,2 millions d’aide aux candidats républicains.

Ceci dit, si le poids de l’AIPAC sur le Congrès est impressionnant (il est certainement sans égal parmi les lobbies exerçant leur influence en politique étrangère), il faut bien voir que les Juifs américains, s’ils éprouvent une indéniable et irrépressible sympathie pour Israël (70% se disent assez ou très attachés à ce pays où 43% d’entre eux se sont rendus), sont loin d’adhérer systématiquement à sa politique : selon un très récent sondage, 38% seulement pensent qu’Israël accomplit un effort sincère pour conclure une paix avec les Palestiniens et 44% jugent la poursuite de la construction de colonies contraire à l’intérêt bien compris d’Israël. Il existe d’ailleurs depuis avril 2008 un autre lobby pro-israélien plus libéral que l’AIPAC, J Street, fondé par Jeremy Ben-Ami qui est hostile à la colonisation et favorable à une solution fondée sur la coexistence de deux Etats. De même, si l’opinion américaine dans son ensemble éprouve évidemment beaucoup plus de sympathie pour Israël que pour la cause palestinienne, elle ne s’en montre pas moins hostile à la poursuite de la colonisation et favorable à un rôle actif des Etats-Unis dans les négociations. C’est néanmoins le grand talent de l’AIPAC d’avoir réussi, parce qu’il est admirablement informé de ce qui se trame à Washington et réagit en général avec vélocité à toute évolution susceptible de nuire à Israël, à faire très souvent prévaloir le point de vue de Tel-Aviv au Congrès. Inversement J Street semble avoir davantage fait sentir son influence sur la Maison-Blanche que sur les sénateurs et représentants.

Comment a donc réagi Barack Obama face à ces difficultés ?

Dans ce contexte, Obama a été contraint à se montrer plus diplomate d’autant plus que Netanyahou n’a pas caché d’emblée sa détermination à résister à ses pressions. Ainsi, s’il a accepté en juin 2009 l’idée d’un Etat palestinien, le Premier ministre ne l’a fait en réalité qu’à trois conditions difficilement acceptables pour les Palestiniens : la démilitarisation du nouvel Etat à créer ; le non-retour des réfugiés palestiniens qui ont dû fuir leur terre lors des combats que se sont livré les deux pays depuis 1948 ; la reconnaissance du caractère juif de l’Etat d’Israël. Dès la session de l’assemblé générale des Nations unies de septembre 2009, Obama n’exigeait d’ailleurs plus des Israéliens un « gel » à proprement parler mais de la « retenue » dans leur politique de colonisation. Et quand Netanyahou a accepté peu après un « gel » limité à dix mois et à la seule rive occidentale, Hillary Clinton a cru bon de saluer cette initiative comme un « geste sans précédent » tout en rappelant la position officielle de Washington (un gel total de la colonisation). Ce qui a laissé les Palestiniens aussi irrités que désemparés. L’élan créé par le discours du Caire, qui avait valu beaucoup de popularité à Obama dans le monde musulman, a été, dès lors, brisé. Les actes ne suivaient pas les paroles. Obama, a expliqué par la suite Mahmoud Abbas, l’avait invité à monter avec lui en haut d’un arbre. Puis l’Américain était redescendu à l’aide d’une échelle qu’il avait retirée. Puis il l’avait invité à sauter.

Evidemment, les élections de 2010 ont encore réduit la marge de liberté dont Obama disposait : en bon réaliste, il a compris qu’il valait mieux travailler avec Netanyahou que contre lui. S’il avait un doute à ce sujet, un événement est venu le lui enlever : alors même que le président américain venait d’annoncer son souhait de voir tout futur accord fondé sur la base des frontières de 1967, Netanyahou n’a pas reçu en mai 2011 moins de 29 « standing ovations » lors d’une session conjointe du Congrès quand il s’est adressé à ce dernier et a dénoncé ces frontières comme « indéfendables ». Ce même mois, l’un des principaux médiateurs américains, George Mitchell a démissionné.

Barack Obama ne soutient donc plus le processus de paix ?

Obama est un pragmatique. Il a compris que, dans l’immédiat, le contexte ne se prêtait pas au succès et même que le dossier était pour lui une source d’embarras et une menace pour sa crédibilité. Ainsi, en septembre 2010, il avait dit à l’Assemblée générale des Nations unies espérer que celle-ci pourrait accueillir un nouvel Etat, la Palestine, quand elle se réunirait à nouveau l’année suivante. Mais quand, comprenant que les négociations n’aboutiraient pas, Mahmoud Abbas a décidé de forcer le destin et de demander au Conseil de sécurité de reconnaître et accueillir un Etat palestinien parmi les membres de l’ONU, force a été au président américain de faire pièce à une démarche à laquelle Israël était vigoureusement opposé. Pour se voir désavouer un an après par la majorité des Etats présents à l’Assemblée Générale qui a accueilli la Palestine comme Etat observateur non membre de l’O.N.U en novembre 2012.

A cette date, il est vrai, le dossier n’était plus - et c’est encore le cas aujourd’hui - aussi primordial pour la politique américaine. Il est redevenu, avec le départ des troupes américaines d’Irak et leur retrait progressif d’Afghanistan, un hobby pour elle. Lors de sa réélection en 2012, Obama s’est d’ailleurs attaché à ne prendre aucun risque, n’évoquant qu’à peine la question. Ce qui n’a pas empêché les républicains de chercher à utiliser cette dernière contre lui avec la plus grande véhémence et d’affirmer, comme l’a fait Mitt Romney, qu’il « avait jeté Israël sous les roues du bus ». Notons ici que cela n’a pas empêché les Juifs américains, majoritairement démocrates, de voter à 69% pour Obama.

Quelles sont alors ses priorités à l’heure actuelle ?

Dans le contexte troublé du Proche-Orient, le conflit israélo-palestinien n’est plus la priorité ni pour Israël, ni pour les Etats-Unis. La Syrie inquiète certainement bien davantage. Mais la plus grande source d’anxiété est évidemment le programme nucléaire d’un Iran identifié par Netanyahou à Amalek, le chef d’une tribu présentée dans la Bible comme l’ennemi irrépressible d’Israël, autrement dit à une menace existentielle pour ce dernier. Les Etats-Unis s’efforcent d’atténuer cette anxiété. Obama a ainsi poursuivi le projet Olympic Games lancé par son prédécesseur : il a consisté à saboter les matériels acquis par les Iraniens pour leur programme atomique, à détourner de l’Iran ses savants et experts nucléaires et à infecter leurs centrifugeuses via le fameux ver informatique Stuxnet. Mais les stratégies américaine et israélienne diffèrent sur au moins deux points. Les Israéliens veulent manifestement voir l’Iran renoncer à toute capacité d’enrichissement de l’uranium, alors que les Américains semblent prêts à lui reconnaître le droit d’enrichir très faiblement ce dernier. Surtout, les dirigeants de Washington veulent donner le plus de temps possible aux négociations avant de se résigner à une frappe armée, les Israéliens qui n’ont pas leurs moyens militaires redoutent, si les Iraniens vont trop loin, de ne plus être eux-mêmes dans la capacité de lancer une frappe efficace. Du coup, ils voudraient obtenir une garantie cuirassée que les Etats-Unis frapperont dès que l’Iran se rapprochera d’une capacité nucléaire.

C’est dans cette optique qu’il faut comprendre ce qui s’est passé pour la Syrie. Dès août 2012, Obama avait laissé entendre que recourir aux armes chimiques par le régime de Damas serait pour ce dernier franchir une « ligne rouge » et encourir « d’énormes conséquences ». Or, quand Israël a initialement rapporté que Bachar al-Assad avait utilisé ces armes, Obama a d’abord déclaré ne pas avoir de preuves assez sûres puis expliqué que sa menace ne valait que pour l’emploi systématique et à grande échelle d’armes chimiques. Aussi, après le 21 août 2013 et la fameuse grande frappe qui a fait plus de 1 300 morts, Tel-Aviv a-t-il estimé que l’heure était venue pour le président américain de démontrer - indirectement à l’Iran - que ses menaces ne restaient pas sans effet. C’est là la raison principale pour laquelle, quand Obama a décidé de demander l’autorisation du Congrès avant de frapper, l’AIPAC était manifestement déterminé à tout faire pour l’aider à l’arracher et donner à ses menaces à l’encontre de l’Iran une forte crédibilité.

La stratégie américaine vis-à-vis du conflit israélo-palestinien a donc connu un complet renversement en l’espace de quelques années. Mais, dans ce cas, les négociations relancées en juillet 2013 par John Kerry ont-elles une chance d’aboutir ? Qu’est-ce que Barack Obama en attend ?

La plupart des experts sont d’autant plus sceptiques que, comme on l’a vu plus haut, le dossier n’est plus prioritaire comme, au début de l’Administration, il avait pu l’être, qu’il l’est encore moins pour les Israéliens et que la situation n’est guère propice à une percée diplomatique : alors même que certains redoutent de voir la rive occidentale au bord d’une troisième Intifada, le Hamas ne manquera pas de fustiger Abbas pour toute concession qu’il pourrait accepter ; par ailleurs, le conflit n’a qu’à peine été mentionné lors de la campagne israélienne du début de l’année et le nouveau cabinet israélien a pour ministre du Logement un représentant du Jewish Home Party dont le leader, Naftaly Bennett a récemment lancé « Build, Build, Build » comme mot d’ordre.

Alors pourquoi ce nouvel effort ? Peut-être parce que le président s’est laissé convaincre par son secrétaire d’Etat que, même si les chances de réussite étaient maigres, surmonter l’impasse israélo-palestinienne était pour lui une nouvelle chance, après le vote de la réforme de la santé, d’entrer dans l’histoire ; et/ou qu’il a estimé que la possibilité d’une solution fondée sur la coexistence de deux Etats ne cessant de s’éloigner, il pouvait, n’ayant plus de réélection à assurer, prendre des risques mesurés pour tenter de la relancer. Peut-être aussi parce qu’ayant décidé d’exécuter un « pivot vers l’Asie », il a compris qu’il lui serait difficile de se consacrer à cette région avant d’avoir accompli les deux tâches qu’il semble s’être fixées en septembre 2013 devant l’Assemblée générale des Nations unies : conclure un accord avec l’Iran et créer un Etat palestinien acceptable pour Israël au Proche-Orient. Au demeurant, sa réélection en 2012 à l’issue d’une campagne où Netanyahou avait cherché à le mettre en difficulté et avait ouvertement pris parti pour son rival républicain Mitt Romney, a renforcé sa position face à l’Israélien. De plus, son voyage en Israël en mars 2013 s’est bien passé et il a pris soin, contrairement à ce qu’il avait fait en 2009, de témoigner de sa sympathie au peuple israélien. Se rappelant sans doute l’impact négatif de certains passages de son discours du Caire, il a évoqué la présence de 3 000 ans du peuple juif sur cette terre et appelé les Israéliens « les fils d’Abraham » et les Israéliennes « les filles de Sarah », faisant ainsi mention des origines bibliques de la présence des juifs en Palestine.

Il reste que le succès de cette nouvelle tentative est extrêmement improbable, même s’il n’est pas tout à fait impossible. Il faut bien voir, en effet, qu’au-delà des obstacles mentionnés plus haut, il reste pour les deux parties à surmonter le legs de 1948. Comme le journaliste Roger Cohen l’a fait récemment remarquer, les Palestiniens n’ont toujours pas décidé si la guerre entre les deux pays était une guerre entre deux nationalismes se disputant le même territoire, un compromis étant dans ce cas envisageable, ou une guerre coloniale, dont l’issue ne peut être qu’un retrait unilatéral des colons, c’est-à-dire des Israéliens, et la disparition de l’Etat hébreu. Quant aux Israéliens, s’ils sont probablement prêts à accepter, dans leur majorité, un Etat palestinien, c’est un Etat probablement très éloigné de celui auquel les Palestiniens aspirent : un Etat démilitarisé, sans Jérusalem comme capitale et sans retour des réfugiés palestiniens.

S’il y a de l’espoir - Kerry a récemment annoncé que les négociations visaient un accord final et non intérimaire - c’est surtout peut-être parce que, pour Israël, la poursuite du statu quo ou une solution qui ne serait pas fondée sur l’existence de deux Etats contribueraient à encore davantage l’isoler et auraient à terme des conséquences désastreuses. Dans le premier cas, il pourrait se retrouver entouré de trois « Etats faillis » : la Cisjordanie sous égide d’un Fatah affaibli, une bande de Gaza sous le contrôle du Hamas, le Sud Liban dominé par le Hezbollah. Dans le second cas, Israël et les Territoires occupés finiraient par former un Etat unique où les Juifs n’auraient le choix qu’entre se retrouver démographiquement et donc politiquement minoritaires ou renoncer à vivre dans une démocratie. Peut-être aussi, comme Obama, Netanyahou espère-t-il entrer dans l’histoire. Après tout, avant lui, des hommes de la droite israélienne, tels Yitzhak Rabin et même Ariel Sharon (à l’occasion du retrait de Gaza) avaient su faire preuve d’audace.

Ceci dit, il faut être lucide : il est très possible que les deux parties n’aient envoyé des émissaires que pour ne pas heurter de front l’équipe dirigeante de Washington sans croire sérieusement à un succès possible des négociations.

Un accord a-t-il une chance de voir le jour sans la médiation américaine ?

Elie Barnavi a une formule très juste : « Rien de grand ne se passe au Proche-Orient à l’initiative des Américains, rien de grand ne s’y accomplit sans leur intervention ». Cette phrase dit tout. Elle éclaire ce qui s’est passé au moment d’Oslo, un accord négocié en dehors des Américains mais que ces derniers ont largement contribué dans un premier temps à concrétiser. Elle rappelle que rien ne peut être imposé de l’extérieur et que toute initiative doit provenir des parties directement en présence. Mais elle suggère aussi qu’il n’y a probablement pas de paix possible sans l’intervention américaine. Les Etats-Unis sont les seuls à pouvoir obtenir du monde musulman la conclusion d’un accord avec Israël, même si leur influence dans la région est en nette régression. Surtout, du fait de leur proximité avec Tel-Aviv, ils sont aujourd’hui les seuls à pouvoir obtenir des concessions de ce dernier sur ce dossier et à lui donner en échange les assurances en matière de sécurité. Ceci dit, si Obama parvenait à surmonter les immenses obstacles qui se dressent sur le chemin de la paix, il aurait accompli ce que beaucoup ne sont pas loin de considérer comme une authentique « mission impossible ».

Pistes de lecture pour approfondir :
- Melandri Pierre, Vaïsse Justin, L’empire du milieu – les Etats-Unis et le monde depuis la fin de la guerre froide, 2001.
- Barnavi Elie, Aujourd’hui, ou peut-être jamais. Pour une paix américaine au Proche-Orient, 2009.
- Vaïsse Justin, Obama et sa politique étrangère (2008-2012), 2012.
- Beinart, Peter, “the American Jewish Cocoon”, The New York Review of Books, 26 septembre 2013.

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